奥体中心主体育馆游泳馆综合训练馆PPP项目成功案例分析

PPP项目成功案例择抄

奥体中心主体育馆、游泳馆、综合训练馆PPP项目案例

近日，各地PPP项目退库的消息层出不穷，“真做PPP、做真的PPP”的呼声随之而起。在这里，我们对国家示范项目——杭州奥体中心主体育馆、游泳馆、综合训练馆PPP项目（下称“杭州奥体项目”）进行一次简单的回顾，希望于此有所启发。

一、项目介绍

为举办2022年第19届亚洲运动会，杭州市萧山区政府于2017年发起并完成了杭州奥体项目。该项目位于杭州市萧山区钱江世纪城，静态总投资约45.88亿，建设内容包括主体育馆（18000座）、游泳馆（6000座）以及综合训练馆（含五大中心），总建筑面积约58万平方米，即是杭州2022年第19届亚运会的主场馆、也是奥体博览城的核心建筑群以及杭州市的新地标。

杭州奥体项目于2017年6月份启动咨询机构招标，9月份启动社会资本方招标，10月政府和社会资本方顺利签约。虽然工作周期较紧，但是成果显著，获得各方一致赞誉。首先，招标结果符合亚运会工期的时间要求。其次，前期工作扎实，两评一案不走过场，为招标工作的顺利进行奠定了坚实的基础。最后，也因为招标文件专业、严谨，招标程序公平、公正，吸引了国内顶级的体育运营商几乎全部参与投．标、亦有多家央企和民企参与角逐，，最终为政府节约超过30亿元

的财政支出。

二、项目难点

1、场馆类项目盈利难。本项目属于大型体育场馆类项目，除为亚运会赛事使用之外，还承担一定的全民健身需求，而国内目前现存的大型体育场馆，绝大多数都面临运营亏损、设施老化、管理落后等问题，能够实现盈利的项目可谓凤毛麟角。如何解决大型体育场馆的收益问题，同时又能够让大型体育场馆服务于大众，是本项目需要解决的最大难题。

2、业主要求节约政府支出，同时看重运营效果。本项目实施机构（杭州市萧山钱江世纪城管委会）在和咨询团队沟通项目边界条件和方案时，强调希望本项目能够尽量降低政府方的财政负担，引入具有丰富经验的运营方，在亚运赛事结束后，通过提升项目自身运营，实现政府尽量少补或者不补的效果。

3、亚运会周期倒排工期。本项目需要考虑亚运赛事的周期，根据亚组委的要求，倒排工期后项目需要在2017年10月份落地开工，因此留给咨询团队的工作周期只有短短的三个月，与PPP项目的常规周期（6个月）相比，直接缩短了一半。工期紧、要求高，咨询机构面临不小的挑战。

的关键要素PPP三、做真

面对本项目的特殊要求，咨询团队经过和业主充分沟通、讨论，制定了详细的工作计划，最终确保本项目顺利落地。总结整个项目的咨询过程，关键因素有以下几点：

1、充分的市场调研。为了了解国内大型体育场馆的现状，吸取教训，总结经验，咨询团队在在全国范围内选取了11家大型体育场馆并逐一进行现场调研，在业主的协助下，咨询团队和这11家场馆的运营方通过面对面访谈、实地考察、问卷调查等方式，对其建设、投资及经营情况进行了全面的调查，同时也和项目方就运营中的难点、痛点进行了尽可能全面的沟通，并根据调研情况将国内体育场馆的运营划分为三种类别：

（1）类别一：传统模式。是指由政府主导体育场馆的设计、投资、建设、赛事服务期的服务管理以及赛后运营期的运营维护工作。即政府投资建设、政府主导运营管理的模式。细化可分为纯粹的传统模式和改良的传统模式。纯粹的传统模式是指场馆建设全部由政府投资，运营由政府下属的事业单位进行，项目的收益绝大多数来源于政府补贴，没有附加商业配套设施收益。改良的传统模式是指体育场馆由政府投资、建设完成后，先由政府下属的事业单位负责运营管理，后经“两权分离”改革，由政府平台公司负责运营，以公益化和全民健身为主，市场化为辅助的传统运作模式。收入来源包括大型活动、酒店、体育培训、商铺出租等。

（2）类别二：“公益性+市场化”的运作模式。是指大型体育场馆由政府主导设计、投资和建设，政府同时负责赛事期的服务和管理；赛事结束后，交由专业的运营管理公司负责赛后运营的一种模式。此．种模式的最大特点是，既承担全民健身等公益性职能；又在一定程度上进行市场化开发，并争取做到政府不补贴或者少补贴。

（3）类别三：市场化的运作模式。这种模式下，项目全生命周期均贯彻以运营为核心的理念，实行设计、建设和投资一体化，在项目设计阶段就充分考虑运营需求，并提前制定出全面、多样化的运营方案，实现项目运营收益最大化。

咨询团队经过调研发现，传统模式的优点主要在于可以集中资源办大事，有利于全民健身运动的推广。但其劣势也十分明显：行政管理机制僵化，管得过多、过死，给市场化开发带来很大的障碍。以市场化模式运作体育场馆，最大的优势在于可将运营为核心的理念一以贯之，对设计、建设和运营进行一体化的整合。为其后续市场化运作奠定基础。而其劣势就是社会公益效应不足。考虑到本项目的特殊性及业主需求，咨询团队最终推荐本项目采用“公益性+市场化”的运作模式。“公益性+市场化”的运作模式兼顾传统模式和市场化模式的优点，既可以满足大型赛事对于体育场馆的要求，同时又可以有效减轻政府财政负担，并通过PPP模式项下合理的交易结构设计，增加项目对社会资本方的吸引力，充分激发社会资本的主观能动性，挖掘场馆后续运营潜力。

2、精准的回报机制PPP项目财务模型及回报机制的搭建是做好PPP 项目的核心之一。把账算好、把账算清，才能使方案真正具有吸引力，招来最有实力的投资人。杭州奥体项目在设计方案阶段，吸取项目主流的财务测算方式PPP了国内大型体育场馆建设的经验，也对．

进行了梳理，结合项目实际情况，确定本项目采用“可行性缺口补助”的方式进行。

在此前提下，咨询团队对于政府如何补、怎么补的问题也做了大量工作，并和业主进行了充分的沟通。总体而言，国内体育馆类PPP项目的补贴方式可分为两类：

（1）类别一：政府补建设不补运营。此类方案的优点，一是操作较为简单，竞争标的明确；二是权责边界明确，政府仅承担建设期内的支出义务，运营期完全由项目公司按照市场机制承担风险和享受收益，运营期没有补贴压力、全生命周期的支出总额最小。此类方案的缺点，一是政府前期一次性投资压力较大；二是运营期内难以对项目公司提供的公共服务产出形成有效的经济手段约束，不利于公益性目标的合理引导；三是在时间较长的运营期内项目公司承担了所有的市场风险，不利于实现风险的合理共担和风险分配最优化，增加了社会资本方潜在的风险，会降低项目的吸引力。

（2）类别二：传统的“可用性+运营绩效付费”方式。采用此类方案的优点，一是风险在项目合作的全生命周期内都得到了较为合理的分担，有利于项目的长期可持续合作；二是社会资本方的风险成本相对较为可控，增加了项目对社会资本方的吸引力；三是政府支出责任主要体现在运营期内，有利于对项目公司形成绩效约束和激励；四是支出责任较为平滑，能够实现代际公平，有利于在中长期财政预算中进行规划。此类方案的缺点，一是考虑到资金的时间成本，政府方在全生命周期内的累计投入较大；二是和体育场馆项目经营收益的特点（市场培育期较长，稳定后收益将逐步增长）匹配度不高；三是风

险分担机制更倾向于对社会资本方的保护，不利于激发社会资本方的