立法后评估：法律体系形成后的一项重要工作

立法后评估：法律体系形成后的一项重要工作（天宪网） (2011-08-30 09:32:10)

标签：杂谈

内容提要：中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国立法进到以提高立法质量、完善法律体系的新阶段。一部法律的质量究竟如何，最终要看它的实施效果。“立法后评估”将顺势而走向前台，成为检验立法质量、完善法律体系的有效手段。本文以重庆“立法后评估”研究成果为支撑，探讨“立法后评估”的特点、主体、内容等理论问题，并提供了决策建议。

关键词：法律体系立法后评估决策建议

到2010年形成中国特色社会主义法律体系[1]，是1997年党的十五大提出的新时期立法工作总体目标。2010年3月召开的十一届全国人大三次会议上，吴邦国委员长代表全国人大常委会作工作报告时指出，这个目标可以“如期”实现[2]。

据悉，截至2009年9月，我国生效的法律已达229部，现存有效的行政法规682件，地方性法规7000多件[3]。如此众多的法律所构成了法律体系的基本骨架，中国特色社会主义法律体系的“如期形成”是确定无疑的。

中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国的立法进入到一个新高度、新阶段。如何进一步提高立法质量，使这个法律体系更加完善？参考国内外的立法经验，其中有一种方法，叫做“立法质量评估”

（Legislation ImpactAnalysis），亦称“立法效果评估”。在立法前进行评价或评估的，名之为“立法前评估”。与之相应，在立法完成实施一个时期后进行的评估，通常被称为“立法后评估”。在我国，“立法后评估”始于本世纪初。最初用于评估行政机关立法行为，主要用于对国务院及地方政府制定的行政法规、政府规章所进行的经济、社会评估。后来渐扩展至地方立法机关。一些省级地方人大常委会在立法工作完成后，也开展对地方性法规的立法质量评估工作。近年来，各级立法机关和学界对立法质量评估工作达成一种共识，更有大力推行之势。2009年和2010年，全国人大常委会法工委两次召开“规范性文件备案审查、立法后评估工作研讨会”，并已悄然启动对有关法律的立法后评估活动。

2006年12月，重庆市社会科学规划办公室批准设立市哲学社会科学基金重点项目《地方人大立法后评估制度研究》课题[4]。2006-2009年，课题组先后对重庆市地方性法规的实施和司法适用情况进行多方面、多角度的反复调研，又组织几十名法学专家、律师对重庆市160项地方性法规进行文本质量量化评估，课题顺利结题，并出版《地方立法后评估》一书[5]。在中国特色社会主义法律体系形成之后，中国将进入后法律体系立法时期，结合课题研究的体会，探讨一下“立法后评估”的理论和实践问题，对于继续做好“立、改、废”工作，进一步提高后法律体系时期的立法质量不无意义。

一、“立法后评估”：提高立法质量的有效手段

为了提高法律、规章的严格性和质量，美国、澳大利亚、爱尔兰、新

西兰、欧盟都广泛开展法律效果评估[6]。上世纪70年代，德国尝试立法后评估的制度化和程序化，2001年，联邦内政部门正式编写《立法效果评估手册》和相关的专业手册，推广立法效果的评估方法[7]。欧盟从上世纪80年代中期开始探索这一制度，到90年代启动一系列的改善立法质量的计划，立法质量评估制度得到了长足的发展。在美国，因立法质量评估工作的开展，越来越倾向于颁布“短期性”的法律。而在“短期性”法律到期之后，通过再次审议，决定该法律是续是修还是废，以此方式来提高立法质量，使法律能够发挥积极的作用[8]。1980年，被称为美国联邦政府最广泛成就的《灵活规制法》（Regulatory Flexibility Act）获得通过。该法要求联邦各部门要“对大量小企业产生重大的经济影响的”规章进行定期的评估。1992年老布什总统下令联邦部门评估其现存的所有规章，并规定新规章发布前90天的延缓期。1995年，克林顿总统发布第12866号令，规定联邦政府制定“重要”的行政法规，必须进行立法成本效益评估，要求通过对现存规章进行评估以保证规章的及时性、兼容性、有效性，以减少不必要的规制负担[9]。

在国际上，立法质量评估算不上什么新鲜事，它是提高立法质量的通行做法。不过，美、欧各国的立法质量评估，有在立法后进行的，也有在立法前作的。立法前的评估主要是对立法的成本与效益作出评估，如同一个商业项目，事前进行投入与产出的比例评估。这种立法前评估与我们在制定立法计划时对立法项目进行可行性研究的做法有点相似，只是我们的立法可行性研究大多缺乏量化指标，也不够规

范。

我国改革开放后，法制建设重点在实施“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字方针”。立法机关的工作重心是解决无法可依的问题。中国特色社会主义法律体系形成后，立法工作到了一个拐点：从数量型立法转向质量型立法；从粗放型立法转向精细化立法；从“有法比没法好”、强调立法速度转向攻克立法难题、深度构建现代法制。简言之，是进到更加注重科学立法、精细立法、质量立法、民主立法、民生立法的阶段。中国社会正处在转型阶段，法律和法律制度必须适应这一转型而与时更新，立法任务轻松不了。例如，随着社会转型和经济社会快速发展，有些法律规定的滞后性问题日益凸显，已明显不适应社会发展的需要。又如，由于过去的立法存在一些技术性因素，有些法律规定存在前法与后法、上位法与下位法之间相互不尽一致、不够衔接的问题。再如，一些法律受制定时客观条件限制，规定过于原则，操作性不强，难以用国家强制力保证实施。还有曾广为社会诟病的“部门立法”问题，使某些法律的公正性、公平性受到一定影响，这种现象在地方立法中并不少见。因此，已出台的法律需要不断完善，需要适时加以修改和废除。2009年6¾8月，全国人大常委会先后表决通过关于废止部分法律的决定和关于修改部分法律的决定，废止了8件法律，对59件法律的141个条文作出修改[10]。与此同时，各省级人大常委会也通过清理，废止和修改了一些地方性法规[11]。这样的清理、废止和修改、修正将是常态性的，以保证我国法律体系内部不同的法律门类之间、不同法律规范之