我国城市公共交通票价补贴存在的问题及对策建议论文

摘要

随着我国城市建设的快速发展和城市人口的增加，城市公共交通相对滞后的局面日益显现。而制约公共交通事业发展的一个主要瓶颈即城市公交补贴机制不健全。造成这种掣肘的原因是多方面的，其中一个非常重要的环节即票价补贴制度的缺陷。本文正是从这一具体环节入手，以现阶段社会主义市场经济大发展为基本背景，以城市公交的准公共产品属性和经营的垄断性特征为理论基础，以作者多年从事公交行业的实际工作经验为实践依据，重点分析了我国城市公交票价补贴机制存在实际问题，对照其他国家或地区的先进经验，针对我国城市公交事业相关领域中存在的实际问题提出了相关的完善思路和对策建议。

一、城市公共交通票价补贴制度存在的问题

（一）城市公共交通票价补贴制度现状

1、从各城市公交票价补贴力度不同

2、从票价补贴的内容看

（二）城市公交票价补偿政策存在的问题

1、政府对城市公交的补贴缺乏相应的法律约束

2、政府财政对城市公交补贴力度不够

3、城市公交补偿机制不健全

二、对完善城市公交票价补贴制度的措施建议

（一）进一步加大政府对城市公交票价补贴的支持力度

1、进一步完善促进城市公交优先发展的法律法规

2、稳定城市公交票价补贴的资金来源

3、加大对城市公交基础设施的政府投入力度

4、出台有利于改善城市公交经营环境的相关措施

（二）完善城市公交票价补贴的监管制度和效果评估制度

1、实行城市公共交通的分类管理

2、建立城市公交定价成本核定制度

3、建立城市公交票价补贴资金使用考核制度

我国城市公共交通票价补贴存在的问题

及对策建议

一、城市公共交通票价补贴制度存在的问题

（一）城市公共交通票价补贴制度现状

目前，城市公交票价补贴因为受到城市的地域差异、经济发展水平、当地政府财政承载力度等多方面因素的制约。各城市公交具体的补贴额度、补贴形式及补贴内容的确都存在着一定的差异性。

1、从各城市公交票价补贴力度不同。从全国范围来看，北京、上海、天津等大城市的补贴力度远远高于其他中小城市。多数中等城市和一些大城市已经取消了对城市公交的财政补贴。

2、从票价补贴的内容看，一般分为政策性亏损补贴、燃油补贴、车辆更新补贴、场站建设投入等，各城市进行补贴的具体内容不同，如对免费乘车人群的经济补偿等。而且各城市根据自身城市公交发展情况，所进行补贴的侧重点不同，补贴的依据及计算方法也有所差异。在补贴依据方面，大部分城市采用补贴基数一定几年不变的方法，有的城市则是根据财务实际亏损额补贴等。

（二）城市公交票价补偿政策存在的问题

现有城市公交票价补贴政策对于促进城市公交的发展，满足城市居民对城市公交的需求起到了积极作用，但是仍存在不少问题，归纳如下：

1、政府对城市公交的补贴缺乏相应的法律约束

从目前看，城市公交票价补贴措施主要是从政策层面进行要求，还没有上升到法律高度。政府只是从政策层面对公交补贴政策进行了宏观要求，缺乏可操作性的具体规制，更没有上升到法律层面对其进行明确。因此，城市公交票价补贴相关政策的落实往往会受到人为、财力等因素的影响较大，稳定性较差，需要从法律角度加以明确，才能保证公交票价补贴长效机制的形成。

2、政府财政对城市公交补贴力度不够

由于国内燃油、车辆购置、保险和维修等基本生产资料价格上涨，公交企业承担社会公益性服务增加等原因，现行地票价水平导致城市公交企业入不敷出，亏损严重。而政府的财政补贴资会远不能弥补城市公交的亏损。目前，除中央政府负担燃油补贴且能及时足额到位外，城市公共交通建设投入和交票价补贴资金主要由地方财政负担。但受到地方政府财力的制约，在财力紧张的情况下，难以保证补偿资金的及时、足额到位。这无疑会使公交票价补贴

政策大打折扣，碍城市公交的发展。

3、城市公交补偿机制不健全

第一、政府对城市公交补贴缺乏科学的计算依据。目前，我国大多数城市尚未形成规范的公交补贴测算方式。补偿会额的确定过程往往是政府财政部门与公交企业的协商过程。同时，政府补偿调整制度不健全，导致政府补偿额度难以根据市场的变化及时调整，或是造成补偿资金过剩或补偿资金不足，降低了资源配置效率。

第二、政府对城市公交补贴对象不明确。公共交通二重性的并存，加大了对公交的益性服务功能与经营性服务功能进行区分的难度。公交在运营过程中主要有两种亏损：政策性亏损与经营性亏损。而政府对公交行业进行的补贴，重点是对公交的政策性损进行补贴，公交的经营性亏损应由公交企业自负。但在实际区分过程中，完全区分交政策性亏损与经营性亏损的难度相当大，并且对二者进行区分的成本也相当高。

第三、政府对城市公交成本费用评价制度不完善。由于政府和企业之间的信息不对称，加上缺乏对企业成本费用的评价制度、企业成本费用资料的真实性难以保证，不利于确定合理的补偿数额。

第四、政府补贴调整制度不健全。我国现阶段的城市公交补贴调整机制缺乏适应经济市场变化的弹性。这不但导致政府补贴额度难以根据市场的变化及时调整，而且也容易造成年补贴资金过剩或不足，大大降低了资源配置效率。

二、对完善城市公交票价补贴制度的措施建议

（一）进一步加大政府对城市公交票价补贴的支持力度

1、进一步完善促进城市公交优先发展的法律法规

（1）各城市应根据各地的具体情况出台促进城市公交优先发展的专项法规或进一步完善与城市公交相关法律法规。

（2）借鉴国外经验为城市公交提供间接支持，在相关法律中，进一步明确减免城市公交的营业税、企业所得税、城建税、车船使用税、教育附加费等各项税费的条款。同时，开征小汽车燃料税、停车车位费、小汽车牌照税等。（3）在相关价格法律法规中，应明确规定城市公交票价的定价原则，合理确定理论票价以及政策性票价和营利性票价。同时建立城市公交与其他交通方式之间的合理比价关系，从整体上提升整个城市的交通运营效率。

2、稳定城市公交票价补贴的资金来源

稳定城市公交票价补贴的资金来源，保证资会及时足额到位，是实施城市公交票价补贴机制的关键。应从以下三个方面拓宽票价补贴资金来源：

（1）在中央及省级财政预算中安排一定比例，设立城市公交专项资金，用于对各社区市城市公交票价补贴资会的支持。

（2）各设区市财政除安排一定比例的财政资金，专项用于对城市公交的票价补贴外，应设立城市公交基金，基金来源包括：

①城市公交企业的税费

②在城市土地出让金、车辆燃油税、物业税中提取一定比例

③公交企业进行多样化经营活动收入，即通过车身广告、场地房屋租赁、旅游线路开发、土地出让金、运作划拨轨道交通土地所得的净收益、按市场运作拍卖的招标授权经营公交线路、场站收入等方式的经营收入

④对私人小汽车等其他交通工具征收的交通拥挤税、燃油费、停车车位费、小汽车牌照税、排污费、养路费

⑤争取银行信贷的支持

（3）按照理论票价和政策性亏损票价差额对公交企业的补贴中，含有部分“利润”补偿，对这部分“利润”分配，应明确相应的制度，部分用于改善职工生活，部分用于公交企业对车辆、技术装备的更新与改造以及对政策性亏损的内部补贴。

3、加大对城市公交基础设施的政府投入力度

据大量的统计资料分析，各国城市基础设施（市政公用部分）投资一般占GDP的3%-4%，占全社会固定资产投资的10%-15%。联合国推荐发展中国家市政公用设施投资占国内生产总值的3%-5%。而我国市政公用设旋投资占GDP比例一直较低，“十一五”期间虽有所提高，到2011年也只达至GDP的1.96%。

尽管政府对城市公交基础设施的投入没有进入城市公交票价补贴机制的研究范围，但是城市公交基础设施，对于城市公交的证常运行以及政府补贴资会作用的发挥有着十分重要的影响。从国际经验看，政府财政对公交运营所需的基础设施建设和大的资本成本也都给予了相应的资金援助。因此，作为完善城市公交票价补贴的配套措施，政府应进一步提高对城市公交基础设施投入力度。

在坚持政府财政投入为主的前提下，鼓励社会资本（包

括境外资本）以合资、合作或委托经营等方式参与城市公交投资、建设和经营。对于投资巨大的公交基础建设项目中，根据各社区市根据政府财力，可采取政府投资建设，国有独资公司经营的方式；或政府控股、鼓励社会资金参股，国有控股公司经营的方式。

4、出台有利于改善城市公交经营环境的相关措施

（1）完善城市公交票价听证会制度

城市公交票价听证会制度体现了城市公交票价决策的民主化、公开化和透明化，平衡了政府、城市公交企业、城市居民之问的信息对称性，提高了城市公交票价的准确性。政府相关部门应制定规范化的城市公交票价听证会实施程序及实施细则，加大对城市公交企业经营成本资料的审查力度，以保证城市公交政策性亏损票价和营利性票价形成的科学性、准确性、合理性。

（2）全面推行城市公交企业定价成本和收益指标的社会发布制度

建立城市公交企业承担公益性项目和补贴资金的定期发布制度，向社会发布城市公交线路招标计划、中标者的权利和义务、政府补贴额度、招投标程序等，进一步提高城市公交线路招投标制度的透明度。

（3）提高公交运营的信息化水平

政府应加大投入，积极推进城市公交运营管理的信息化，运用现代化科技手段不断完善公交电子调度系统、相关数据统计与分析系统、以及票价结构、票价分布、票价收入等信息的发布系统，使城市居民获得的公交系统信息更畅通、更充分、更完整。

（二）完善城市公交票价补贴的监管制度和效果评估制度

1、实行城市公共交通的分类管理

随着城市居民收入水平的不断提高和城市政府财力的的不断增强，为适应不同层次、不同乘车目标消费者对城市公交的不同需求，建议将城市公交划分为公益性城市公交和营利性城市公交两类：

①公益性城市公交——不以营利为目的，执行政策性亏损票价，为城市居民的生活同常生活和经济社会活动提供最基本的出行服务，发挥城市公交的社会效益、履行政府指令性任务。

②营利性城市公交——执行营利性实际票价，承担营利性业务，满足城市居民多层次需求。

2、建立城市公交定价成本核定制度

（1）建议由政府城市公交主管部门牵头，会同政府价格主管部门、财政部门成立定价成本核定办公室。主要职能是：测定城市公交理论票价水平、汇总所辖公交企业的成本费用资料、搜集国内外公交企业成本与票价信息、监测公交票价和公交企业成本费用变化、定价成本数据的审计和核定、为制定实际票价提供依据、核定免费人群的数量和证件发放、核定公交企业承担政府指令计划的费用支出、计算与核定财政公交票价补贴数额、为制定公交票价预算提供依据、监督检查公交票价补贴资会的使用情况。

（2）明确城市公交企业定价成本的开支范围和核定准则。

第一、明确公交企业定价成本的开支范围界限。定价成本以公交企业财务成本费用为基础，在范围上主要包括：运输成本、运输费用。运输成本包括：工资及工资附加、燃料消耗费用、轮胎消耗费用、车辆保修费用、车辆折旧费用、运输业务费、辅助营运费、保养车间费用、营运间接费、车队经费等。运输费用包括：管理费用、财务费用。

第二、明确定价成本核定的基本准则。核算定价成本时，公交企业的个别财务成本、费用支出不能作为票价制定的直接依据。按照既合法又合理、既有利于鼓励先进、

又有利于鞭策落后的原则进行调整，使其转换为定价成本。

3、建立城市公交票价补贴资金使用考核制度

（1）进一步完善票价补贴资会监督检查制度

①建立票价补贴资会使用专业人员监督制度。采取定期和不定期相结合的方式，或派监督专员进入企业，监督企业的经营状况以及政府补贴资金的使用情况。

②建立公交票价和公交企业成本费用监测制度。及时搜集汇总市场价格、居民收入、公交企业劳动生产率动态信息，测算对公交企业成本费用变动的影响，为调整公交理论票价、政策性亏损票价和营利性票价以及政府补贴资金计划提供依据。

（2）建立票价补贴资金使用考核制度。

考核应主要从四个方面进行：第一、企业内部财务制度是否健全、是否实行公益性业务和营利性业务单独核算、定价成本核算与上报是否真实、准确；第二、票价补贴补贴资金是否按照政策规定的范围使用、是否完成了所承担的公益性功能；第三、企业劳动生产率旧以及成本费用是否提高、服务质量水平是否提高；第四、顾客满意率是否达标，是否真正做到了以人为本。