转轨时期俄罗斯城市规划管理体制

俄罗斯城市规划 1989年前苏联开始推行激进的改革政策，1991年全世界最大的社会主义国家在经历了多年辉煌后正式宣告解体，从此俄罗斯以及前苏联的其它加盟共和国进入了起伏不定的政治、经济体制的大变革时期。这种波动已持续了将近10年，政治经济、社会的震荡必然影响到国家生活的各个领域，其中当然也包括城市规划与建设的各个方面。特别是向市场经济的转变中对城市规划及其管理带来了巨大的冲击，使城市的形象及其原有的一系列特征产生了变化。在新的社会、经济形势下、俄罗斯以及独联体各国的城市规划、城市管理和城市建设的内容呈现出许多新的特点与变化趋势。 为了更好地观察俄罗斯城市规划管理体制在由计划经济向自由市场经济转轨过程中的变化、发展轨迹，非常有必要对前苏联的城市规划管理经验进行一个简单的回顾，这样会清晰地看出前苏联城市规划管理的成功之处以及在新的形势下所面临的问题。 1前苏联70多年城市规划管理的经验 1．1坚持城市规划与城市规划管理相互融合，是互相促进的统一体 在前苏联，非常强调城市规划管理统一于城市规划的编制、审批和实施的全过程中。城市规划管理部门与相应的城市规划编制设计部门相对应，如莫斯科、圣被得堡等城市，设计院的各研究室分别与城市的各个规划区“挂钩”，各室做各自负责规划区的规划及详规方案，并对规划区的建筑面貌负责，最后由总体规划室综合各室的工作；然后，通过市一级或区一级的总建筑师进行协调：规划设计部门为管理部门提供政策参考和建议，并由规划管理部门通过一定的程序，将其文件化或法律化。在计划经济体制下，这一般都是通过行政手段执行的。 1．2城市规划与城市管理是市政府的重要职责 在前苏联的各个城市中，无论规模等级如何，在城市中必设1名副市长主管城市规划与规划管理；必设1名总建筑师协助市长进行城市的规划与管理工作。市政府非常重视城市的发展，对于重大工程项目，组织专门的委员会、负责协调各部门之间的关系，旨在更好地完成该项目(见表1)。 1．3总建筑师责任制在城市规划与管理中的重要作用 长期以来，前苏联及俄罗斯一直在城市规划与城市管理方面采取建筑师负责制，并 且在实践中不断地予以完善和加强。1972年前苏联国家建委民用建筑委员会批准的《城市总建筑师工作条例》中规定，城市总建筑师要领导城市的规划与建设工作，并对以下工作承担全部责任： ●提高建筑艺术水平； ●制订和实施城市总体规划； ●搞好居住区与工业区的规划与建设工作； ●采用正确的住宅与公共建筑设计方案； ●搞好郊区规划与建设。 城市总建筑师不仅是城市规划和建设的领导者、组织者，而且往往要直接参与城市总体规划及重要建筑的规划、设计工作。所以在苏联人们将总建筑师比喻为。城市建设交响乐队的总指挥”。 城市总建筑师工作的完成不仅依痛其很高的专业水平及很强的组织能力，而且依靠总建筑师所领导的建筑规划管理总局或总建筑师局(处)的专家们的集体力量。此外，还依靠各区级的总建筑师以及与各个区相对应、挂钩的设计院(室)的负责建筑师。 1．4城市规划设计与城市管理中的地域精神 对于在城市规划与设计中强调地方特色与传统，非常容易理解，但如何理解城市规划管理中的地域精神呢?第一是人才培养的地线性，如莫斯科建筑学院的学生基本上都是莫斯科市人。经过6年培养后进入莫斯科市的各类城市规划、建筑设计和城市规划管理部门工作。因此，土生土长的专业人材对于本地的城市与建筑发展是相当熟悉的。地域精神、对城市深刻的了解成为他们工作的重要基础。一个生于此长于此的建筑师对本市的地域情感加上熟练的专业技能，成为其城市健康发展的重要支撑。第二是高级城市规划管理人才的地域精神，如莫斯科市的总建筑师B．库兹明、莫斯科市规划区级总建筑师均在莫斯科市生活多年，甚至是好几代的老莫斯科人。他们对城市有深刻的理解与感受，最重要的是这些人不仅在规划管理工作中十分了解实际情况。而且倾注了自己真诚情感的管理工作者、决策者决容不得对自己感情有丝毫的亵渎，达一点我想是非常容易理解的。在俄罗斯许多地方都是这样的，最令笔者感动的是在许多偏远的历史古镇，甚至也能找到从中心城市建筑院校毕业的当地学生，毕业后自愿回到家乡，从事小城的规划设计与管理工作，这是非常难能可贵的。 1．5规划资料的积累．城市规划实施。 信息的及时反馈也是城市规划管理的重要内容 在莫斯科城市建设博物馆、舒舍夫建筑博物馆、莫斯科建筑与城市规划展览馆中收藏、保存了大量城市规划的历史文献。在一些城市详细规划设计中对该地块建筑历史的发展过程都有详尽的图纸资料及文献研究。这使城市规划、城市发展的文化、历史延续基于详实的资 料、文献成为现实，反映了城市及城市规划发展演进的过程规律，为城市规划的管理带来了极大的便利。 在莫斯科建筑与城市规划展览馆中有一个30米)(30米、1：1000比例的莫斯科城市详细规划模型。重大项目论证时，需以同样比例的边筑模型66人城市总体模型中，以便决策者从整体城市环境与形象中对该项目进行论证。莫斯科市长经常来此，通过城市总体规划模型对新建项目进行论证。这种工作方法为城市规划管理者、决策者的工作提供了极好的形象资料。 f．6城乡土地管理问题 前苏联土地管理机构主要分两个层次，第一层次是土地管理的最高权力机构。这些权力机构是前苏联各加盟共和国部长会议和自治共和国部长会议，以及地方人民代表苏维埃执委会，它们拥有土地的调拨权，从而解决征地问题。第二层次是农业用地以及城市用地管理机 构。70年代以后又加设了土地使用与土地规划管理总局(隶属农业部)。在各大、中城市中还设置了城市建筑总局或城市公用事业局。负责农业用地的管理。与此相配合，前苏联还设置了国家土地资源科学研究院，各州设有土地规划设计研究所。 城市建筑总局(或城市公用事业局)是城市管理机构，其基本职能是：分配与征收土地；规划新的和调整现有土地使用范围，在区域规划方案的基础上变更用地界限；确定与变更城市、居民区及农村居民点之间的土地界限；进行土地规划，依靠国家投资进行土地资源的设计、勘测与考察工作；监督、协调、综合解决土地资源的合理利用问题；协调、解决土地纠纷问题。 前苏联城市用地的主要类型被划分为：建筑用地；公用事业用地；农业用地；城市林地及绿地；铁路、公路等各种交通设施用地及矿业用地等。 新建或扩建现有城市地区须选择非农业用地或不适于作为农田的土地；工业用地或交通设施用地只准许在末覆盖森林或灌木丛地及价值低的林地进行。城市用地的宗旨是保持自然环境的完好状态，确保人工环境对自然生态环境的影响降低到最低程度。因此前苏联的自然环境保护是比较成功的。 前苏联在土地管理方面的主要矛盾，一是土地管理机构分别设置容易造成某些纠纷，农业用地及城市用地管理机构的分设不利于城乡用地统一管理；二是城市用地管理薄弱，前苏联并没有一部比较完善的城市土地法。 以上简要论述了前苏联70多年城市规划管理的成功经验与教训。可以看出，70多年的不懈努力为前苏联城市规划管理奠定了良好的基础，许多成功经验在今日的俄罗斯及独联体各国仍在运用。 2转轨时期俄罗斯城市规划管理面临的冲击与矛盾及其对策 2.1 市场的迅猛发展对城市规划管理的冲击 由于前苏联严重的轻、重工业比例失调以及僵化的计划经济导致了商品经济的极度萎缩，甚至是消亡，因此在前苏联城市中各种商业服务设施极为缺乏。经济改革以来，俄罗斯激进的经济政策迫切追求经济利润，使莫斯科迅速出现了许多大型批发、零售商业设施。1990年—1994年可以被看作是俄罗斯商品经济迅猛发展的第一阶段。由于城市规划管理缺乏必要的预测与准备，首都商业设施的迅猛发展给城市局部交通、城市环境、城市面貌带来了巨大冲击。在商品经济为市民带来众多便利的同时，往日生活的安静、环境的舒适以及熟悉的城市面貌受到了一定的冲击，甚至是破坏，带来了一系列的问题。1994—1997年；随着城市规划管理的加强，行政管理手段、经济管理手段，甚至一些法制管理手段的出台，使城市规划管理逐渐适应了市场经济的发展，许多商业设施被重建成改造，商业设施在城市形象及城市规划功能中逐渐秩序化、合理化。如在一些道路交叉口、地铁出口处统一规划设计的商事、城市居住区中增加的布局合理的商业设施，这既使城市重新焕发了现代的活力，也为城市形象与色彩的丰富增加了新的音符。1997年以后，市场经济的发展，使莫斯科市中心的一些大型商业设施经改造后重新成为新的商业中心，马涅什地下商城的完工，即为市民提供了一个宜人的休闲、游憩场所，也给市中心商业的复苏带来了动力。 2.2 城市权利的集中与城市管理的民主化及市民在城市管理中的参与 前苏联的解体，并没有为俄罗斯的城市发展带来太多的民主，相反城市政府的权力更加集中了。莫斯科市长鲁什科夫极为关注莫斯科市的城市建设。甚至为了树立个人的政绩，他的市长工程在莫斯科逐渐多了起来，他还提出了个人的城市建设口号，那就是恢复所谓的 “莫斯科风格”。因此在市中心历史街区中，修建了大量的以现代技术、材料为支撑的新古典主义建筑。一时间玻璃尖顶、亭等古典建筑符号开始流行起来，莫斯科市历史中心区的建筑风貌的时代信息被完全打乱了，产生了错位。 但从莫斯科市城市总体规划建设角度来看，莫斯科“大环路”的修建使城市交通更加通畅了，城市总体形态结构更加完善了。这也是市长为庆祝莫斯科建城850周年而亲自抓的项目。 前苏联时期遗留下来的城市规划管理底子还是比较扎实、深厚的。因此市长个人权力的过分夸大，并没有给城市的发展带来太多的负面影响。这与俄罗斯城市规划管理体制中的民主决策是分不开的。众多专家学者的集体意见，市长大人还是能够听得进去的。 由于俄罗斯人民具有较高的文化素质与艺术修养，使他们对于自己城市的建设比较关心。经常可以看到电视报纸上关于城市建设与管理的各种讨论，在一些项目中居民也参与到城市规划管理中来。比如对于60年代修建的5层住宅区的改造，居民已通过一些个人投资、与规划部门合作等方式参与到民主环境的改善中了。真诚地接受居民的合理念见，将其纳入城市规划和管理中，也成为转轨时期俄罗斯城市规划管理的一个方向。 2.3信仰转移与文物历史建筑的利用与保护以及城币历史街区的管理。 前苏联解体后，人民一度陷入了信仰危机之中，而俄罗斯又是一个具有悠久宗教传统的国家，俄罗斯新政府也开始通过宗教重新予以普通平民新的信仰。为适应这种变化与需求，在俄罗斯各地重建或修复了一大批宗教建筑．最为著名的就是莫斯科市中心救世主大教堂的 重建。从一般学术研究成果中可以看出，专家们并不赞成重建一个假古董。但莫斯科救世主大教堂的重建却获得了巨大的成功，这不仅表现在市民对教堂的认同及其宗教意义上。从城市规划的角度看，该教堂的重建使莫斯科河岸地带这个历史街区重新获得了一个新的景观标