2010年我国房地产调控政策回顾与总结【易居中国】(精)

2010年我国房地产调控政策回顾与总结

崔霁王佩 2010年是房地产调控的大年，也被业界称为史上最严厉调控年。2010年的房地产调控始于2009年12月7日的中央经济工作会议，以国务院办公厅1月7日印发的《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（简称“国十一条”）为标志，以“平稳发展”为总体基调的第一轮调控；第二轮调控以国务院4月17日印发的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（简称“国十条”）为标志，以“坚决遏制房价过快上涨”为总体基调；第三轮调控以各部委在9月29日前后下发的关于落实“国十条”为标志，其中财政部、国税局、住建部下发《关于调整房地产交易环节契税个人所得税优惠政策的通知》；住建部、国土部对各地进一步贯彻落实国务院坚决遏制部分城市房价过快上涨通知提出四项要求；央行下发《关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知》；住建部、国土部、监察部下发《关于进一步贯彻落实国发〔2010〕10号文件的通知》。这轮调控以“巩固调控”为总体基调。

一、2010年我国房地产调控政策特点

纵观2010年的三轮房地产调控政策，基本呈现以下特点： 1、三轮调控“一轮严于一轮”

三轮调控均是对房地产市场整体上出现的一些积极变化做出的及时反应。第一轮调控是针对金融危机过后2008年四季度以来，随着房地产市场的回升，近期部分城市出现了房价上涨过快等问题，国务院出台“国十一条”；第二轮调控是由于第一轮调控未取得成效，国务院对待房地产市场的态度由“平稳发展”转向“坚决遏制过快上涨”；经过两轮调控的房地产市场取得一定成效，但随着“金九银十”的到来，市场又表现出积极的变化，因此第三轮调控出击，主要是国家有关部委针对“国十条”进

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第2页一步严格要求地方政府出台细则进行落实，动用行政手段，表现在地方进行“限购”等。而被很多业界称为“房地产新政”的三轮调控，实际上很多政策在几年前就已提出，如信贷政策；有些甚至在房改初期就已经提出，如住房保障政策。只不过很多政策随着国内外经济形势变化等诸多因素，并没有有效的落实，才导致中央一轮接着一轮的重申。 2、既调“需求”，又调“供应” 调控——平静——反弹——再调控。2010年，房地产市场如此这般的反复了三次，热闹非凡。市场蠢蠢欲动，政策频频加码，市场与政策经过激烈的博弈和对冲。今年的三轮调控总体上从供应和需求两个面上进行调控：需求端，首先是严格执行差别化信贷政策，在支持自住性住房需求的同时，抑制投资投机性购房。供应端，继续努力增加住房有效供给，调整供应结构，增加公租房和中小套型商品房。 3、严“商品房”，宽“保障房” 主要体现在对商品房的信贷、交易、税收等进行严格；而对于

保障房的土地、税收、融资等方面放宽管理。同时在商品房的政策方面也有紧有松，以紧为主，房地产金融政策和税收政策方面，既有提高门槛，如对中小套型商品房的土地供应加大；也有降低门槛，但提高门槛远多于降低门槛的，如商品房二套房首付调高到50%，三套房停贷等。 4、行政手段“一轮强于一轮” 三轮调控总体上从扭转供需关系为切入点，在土地总量增加的支持下，加大中小户型商品住房面积，对建设住宅用地进行结构性调整，弥补了多年执行不力的保障性住房。强化和严格差别化信贷和税收政策，提高了首次购房和二套住房的首付比例和利率，并在全国停止对家庭第三套房

的贷款。以经济手段为主，如差异化的信贷政策、税收政策、利率、增加供应等；短期性行政措施为辅，如“限贷”、“限购”、“限价”、“限外”等。但行政手段在第一、二轮调控中并不明显，在第三轮调控中表现十分明显，主要是各地出台了“限购”这样一个较为强制的行政手段。

表格1 2010年第一轮调控主要政策列表发布机构时间政策条目政策内容

加快中低价位、中小套型普通商品住房

建设；

增加住房建设用地有效供应，提高土地

供应和开发利用效率；

加大差别化信贷政策执行力度；

继续实施差别化的住房税收政策；

《关于促进国务院 1月加强房地产信贷风险管理；

房地产市场继续整顿房地产市场秩序；

办公厅 7日平稳健康发进一步加强土地供应管理和商品房销售

展的通知》管理；

加强市场监测；

力争到2012年末，基本解决1540万户

低收入住房困难家庭的住房问题；

确保保障性安居工程建设用地和资金的

落实。鼓励金融机构向符合条件的城市

和国有工矿棚户区改造项目提供贷款；

落实差别化的土地、金融、税收等政策。

表格2 2010年第二轮调控主要政策列表发布机构时间政策条目政策内容

统一思想,提高认识.坚决遏制部分城市

房价过快上涨；

建立考核问责机制；

实行更为严格的差别化住房信贷政策；

《国务院关发挥税收政策对住房消费和房地产收益

的调节作用；

国务院 4月于坚决遏制

部分城市房增加居住用地有效供应；

办公厅 17日价过快上涨调整住房供应结构；

的通知》确保完成2010年建设保障性住房300

万套,各类棚户区改造住房280万套的

工作任务；

加强对房地产开发企业购地和融资的监

管；

加大交易秩序监管力度；

完善房地产市场信息披露制度。

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表格3 2010年第三轮调控主要政策列表第4页发布机构时间政策条目政策内容免征公租房建设用地及公租房建成后占地城镇土地使用税；《关于支持免征公租房经营管理单位建造公租房涉及的印9月公共租赁住花税；财政部 28房建设和运免征公租房经营管理单位购买住房作为公租房日营有关税收的契税与印花税；优惠政策的免征公租房租赁双方签订租赁协议涉及的印花税；通知》免征企事业单位与社会团体及其他组织转让旧房作为公租房房源的土地增值税；免征经营公租房取得租金收入的营业税与房产税。《关于调整财政部房地产交易自2010年10月1日起，对个人购买普通住房，9月国税局 29环节契税个且该住房属于家庭唯一住房的，减半征收契税；对个人购买90平方米及以下普通住房，且该住日人所得税优房属于家庭唯一住房的，减按１%税率征收契税；建设部惠政策的通知》对出售自有住房并在１年内重新购房的纳税人不再减免个人所得税。严格实行问责制：对政策落实不到位、工作不得力，约谈直至追究责任。暂停第三套房贷：暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款。抬高首套房贷首付比例：首套房贷首付比例提至 30%。第二套房贷首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍。支持政策保障房建设贷款需要：继续支持开发企业承担中低价位、中小套型商品住房项目和参与建设部《关于进一9月步贯彻落实保障性安居工程的贷款需求。国土部 30国发〔2010〕推进房产税改革试点：加快推进房产税改革试日 10号文件的点，并逐步扩大到全国。监察部通知》切实增加住房有效供给：切实落实中小套型普通商品住房和保障性住房建设计划和供地计划。房价上涨过快的城市，要增加居住用地供应总量。对违规房企限制融资和购地：违法违规的开发企业，暂停其发行股票、公司债券和新购置土地，商业银行停止对其发放新项目贷款和贷款展期。调整契税和个人所得税优惠政策:个人购买首套普通住房契税将下调，对出售自有住房并在1年内重新购房

的纳税人不再减免个人所得税。加强土地增值税清算稽查:重点对象是定价明显超过周边房价水平的房地产开发项目。

二、2010年我国房地产重点调控政策分类分析 1、住房保障政策：大力发展公租房，建保障房商品房“双体系”

住房保障建设是今年我国住房政策的重点，明确了住房保障发展的资金支持渠道之一是利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点，同时，着重完善经济适用住房和廉租住房管理，建设公共租赁住房制度，廉租住房、经济适用房、公共租赁住房三类保障性住房制度体系的建设日渐完善。在建设总量方面，我国出台多部相关政策敦促各级政府完成三类住房建设量。随着保障住房政策的逐步建立完善，我国将进一步扩大制度覆盖面，同时不断提高保障标准，逐步形成符合国情的保障性住房体系。

12月10-12日，中央经济工作会议召开，确定了2011年“积极稳健、审慎灵活”的宏观经济政策基调和六项主要经济任务。提出：要加快推进住房保障体系建设，强化政府责任，调动社会各方面力量，加大保障性安居工程建设力度，加快棚户区和农村危房改造，大力发展公共租赁住房，缓解群众在居住方面遇到的困难，逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系。

将“保障性住房体系”和“商品房体系”在经济会议上并列来提，这是没有过的。多年来，保障性住房和商品房的“双轨”模式，已经在住房问题日益严峻的形式下成型，此次中央经济工作会议，更是为未来的住房发展明晰方向，大力发展保障房也成为不争的事实。

“双体系”将带来的影响：

市场供应结构将发生变化。实行“双体系”后，保障性住房供应比例和覆盖人群会显著上升，市场化商品住房供应比例和覆盖人群会相应下降。从国家和地方提出来发展规划看，保障性住房在住房总的供应结构中的比重将超过一半，未来三年计划建设总量将超过2000万套。住房市场供应结构正在发生翻转性变化。

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第6页有助于抑制过高的房价。保障性住房的大量供应，使我国城镇居民的居住保障变为现实，大量买不起房的城镇居民有了多种解决住房问题的新渠道，保障房和商品房的共同面市从总体上压低了房屋均价，为稳定房价创造了良好的条件。保障性住房的大量供应，能够大幅度减少城镇中低收入家庭对商品住房的市场需求量，虽然不能够使商品住房市场价格绝对值发生反转，但会影响商品住宅市场的涨幅和涨速。房地产企业调整发展思路和战略。由于市场分化，房地产企业未来的发展将会面临较大的选择性考验。是继续从事激烈的商品房建设开发，还是部分转向收益水平有限但稳定的保障房市场，将成为部分企业面对的选择。房地产企业势必调整自己的开发理念、营销策略和发展战略。国有房地产企业将会承担更多的社会责任，充当保障性住房建设的主力军。 2、土地政策：拆迁条

例两次征求意见，在新中国历史上是首次（1）拆迁条例取消行政强迁，可能引发旧城改造停滞不前拆迁条例在经历了2010年的两轮公开征求意见后，在2011年1月19日召开的国务院常务会议，审议并原则通过《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》。主要内容是：一是对被征收人的补偿包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停产停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外，政府还要优先给予住房保障。二是征收范围。确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。三是征收程序。扩大公众参与程度，征收补偿方案要征求公众意见，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，还要组织听证会并修改方案。政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估。四是政府是房屋征收与补偿的主体。禁止建设单位参与搬迁，承担房屋征

收与补偿具体工作的单位不得以营利为目的。五是取消行政强制拆迁。被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府依法申请人民法院强制执行。

明确以“司法拆迁”取代“行政强拆”，规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这一举措可以约束行政权力的滥用，遏制行政行为的冲动和盲动，保障公民的合法权益，使搬迁更加文明规范；但由于走司法程序的效率远低于行政程序，这一举措的负面作用是可能会直接导致旧城改造的停滞不前。一旦拆迁案件交给法院来裁决，这对我国司法机构的执行效率是一个巨大的挑战。因此可以预见，拆迁条例的通过可能会造成两种结果：一种是我国司法机构大幅提高效率；另一种是我国的旧城改造基本停滞不前。

（2）土地闲置一年以上企业禁止拿地，加大闲置土地处理力度

国土资源部、住房和城乡建设部2010年9月26日晚间公开发布了《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（以下简称《通知》），这是为了贯彻落实4月份国务院出台的“国十条”，进一步加强房地产用地和建设的管理调控，积极促进房地产市场继续向好发展。

该政策着力点放在了保障房推地上和规范房地产企业开发土地行为，有利于规范房地产开发，消除囤地炒地等违法行为，同时保障房推地力度之大，将会引起商品住宅土地价格的进一步上涨。

因自身原因土地闲置一年以上的企业禁止拿地。这条是对“国十条”中规定的“限制有违法违规行为的企业新购置土地”的细化。土地闲置的原因主要是两种：一种是由于企业自身的原因，炒地囤地行为；另一种是由于政府的原因延迟交地，可能因为拆迁困难等，在现实中这一原因不在少数。在国土部日前公布的2815宗

闲置土地中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府原因造成闲置的约占六成以上。《通知》规定对政府及部门原因造成土地闲置的，住房城乡建设部门要积极配合国土资源主管部门，联合限期查办。

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第8页闲置地优先供给保障房，公租房成政策重点。《通知》要求，在房价高的地区，应增加中小套型限价住房建设供地数量。同时，对依法收回的闲置土地和具备“净地”供应的储备土地，以及农转用计划指标，应优先确保以保障性住房为主的上述各类住房用地的供应。对于没有完成上述住房供地计划的地方，不得向大户型高档住房建设供地。《通知》中，公租房建设再次被强调。在三类政策性住房用地不低于住房用地供应总量70%的基础上，探索以划拨和出让方式加大公共租赁住房供地建房、逐步与廉租住房并轨、简化并实施租赁住房分类保障的途径。预计公租房将成为今后一段时期内的房地产调控政策重点。土地不得“捆绑”出让，不得“毛地”出让。《通知》规定：土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。2009年底，国土部规定了住宅用地单幅出让的面积上限：大城市20公顷、中等城市14公顷、小城市7公顷。此后，不少地区采取住宅用地“捆绑”出让的供地方式，即单幅地块面积不超过上限，但总面积超出规定。一般偏好“捆绑”出让土地的城市主要集中在中等城市和小城市，大城市因为土地资源的有限，大幅地块越来越少。而中小城市地方政府希望引入知名的开发商，通过对大片土地的开发与运营，实现整体区域品质和档次的提升。这条政策执行难度较大，因为地方政府可以不“捆绑”出让土地，但是可以为目标开发商限制某些条件，分批出让土地，最终可以达到和“捆绑”出让土地一样的效果。可见，国土部对保障性住房供地的力度之大，并且规定没有完成上述住房供地计划的地方，不得向大户型高档住房建设供地。一些中心城市本身土地资源就越来越稀缺，这样规定保障房和中小套型商品房的供地总量占到70%，本身就稀缺的土地，加上要重点建设保障房，那么商品房整体可供开发的土地就会变少，只能推动地价的上涨。 3、金融政策：差别化信贷贯穿全年调控，抑制投资投机需求

（1）信贷政策逐步深化，提出严格标准“认房又认贷”

在 4月14号国务院常务会议通过的《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（即10号文件）第二大部分中明确提出了实行更为严格的差别化住房信贷政策，即“坚决遏制住房价格过快上涨。各城市政府要切实负起维护房地产市场健康发展的责任。加强住房保障工作，增加住房建设用地有效供应。实行更加严格的差别化住房信贷政策，抑制投机性购房。”政策要求二套房首付比例不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。

9月底央行与银监会联合发布的《关于完善差别化住房信贷政策有关问题的通知》将个人住房商业贷款的首付比例被统一提高到了30%，提出对贷款购买第二套住房的家庭，严格执行首付款比例不低于50%、贷款利率不低于基准利率1.1倍的规定；各商业银行暂停发放居民家庭购买第三套及以上住房贷款。

11月2日，住房城乡建设部、财政部、人民银行、银监会联合印发《关于规范住房公积金个人住房贷款政策有关问题的通知》，第二套住房公积金个人住房贷款首付款比例不得低于50%，贷款利率不得低于同期首套住房公积金个人住房贷款利率的1.1倍。随着房地产调控的逐渐深化，原本不分一、二套的住房公积金贷款终于也开始进入了差别化信贷时代。通知还规定“使用住房公积金个人住房贷款购买首套普通自住房，套型建筑面积在90平方米（含）以下的，贷款首付款比例不得低于20%；套型建筑面积在90平方米以上的，贷款首付款比例不得低于30%。”“停止向购买第三套及以上住房的缴存职工家庭发放住房公积金个人住房贷款。”

信贷政策是我国房地产调控政策的重要组成部分，2010年更是成为我国房地产调控的主线。其中，又以个人住房贷款政策为主。与以往的信贷政策相比，2010年的信贷政策有六大特点：首次将信贷差别扩大化，即由“首套、二套及以上”两个等级变为“首套、二套、三套及以上”三个等级；首次将二套房贷首付比例提升至50%；首次明确二套房需认房又

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第10页认贷；首次提出暂停三套及以上住房的房贷；首次提出对没有1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停贷款；首次提出公积金贷款利率差别化，限定第二套住房公积金个人住房贷款发放对象。信贷政策明显细化也更加严格，中央通过抑制投资投机遏制房价过快上涨的意图清晰可见。随着差别化信贷政策的出台和执行，银行的金融风险将进一步降低，改善性需求将会被抑制，很多刚性首套房的需求也有可能减缓入市，从而为进一步调控争取了时间。除此之外，公积金贷款的政策调整，明确了在全国范围内限制第三套房的贷款，体现了住房公积金制度的互助性和公平性，有利于杜绝炒房，是差别化住房信贷政策的进一步延伸。（2）险资获准投资商业地产，肯定不动产的投资属性未上市公司股权和不动产投资对保险资金开闸，成为金融和房地产两大产业政策新亮点。中国保险业的资产目前已达4.5万亿元。保险资金的60%以上是寿险资金，资产负债的周期较长，加之又受到投资领域的限制，多数只能投资在银行、债券、基金等周期相对较短领域，形成资产和负债的不匹配。投资领域窄，收益率低，成为目前保险业发展面临的重要挑战。在保障安全的前提下，保险资金涉足未上市股权和不动产的投资，切实拓展投资渠道，能够提高资金的收益和利用效率，实现保险资金的保值增值。中国保险业2010年前半年总体资产回报率为

1.93%，回报总额人民币755亿元。同期，保险业在存款、债券、股票和其他资产方面的投资余额为人民币4.17万亿元，存款所占比例约为30.5%，债券为51.8%，股票和其他股权相关资产方面的投资仅为15.1%。险资被允许进入不动产行业，特别是进入商业地产，对房地产市场是一个明确的长期利好。此举向市场释放了一个信号，就是国家肯定了房地产发展对于经济发展的支撑作用，肯定了不动产的投资属性。但从另一角度看，更多资金涌入房地产业，给楼市调控多少增加新的难度。

4、财税政策：土地增值税进行清算，部分城市准备房产

税试点

围绕“遏制部分城市房价过快上涨”的调控目标，2010年我国房地产税

收政策总体趋紧。涉及交易环节的税种包括契税、土地增值税、房产税。对先前优惠政策的紧缩性调整，其目的在于抑制需求，调整后改善型需求购房将难以享受契税优惠，另外亦包括对土地增值税的从严征收。房产税首次出现在发改委年度工作计划中，充分证明国家层面确实在积极推动房产税改革。

2010年5月26日，国家税务总局发布《关于土地增值税清算有关问题

的通知》（以下简称《通知》），明确土地增值税清算过程中若干计税问题。现行《土地增值税暂行条例》于1993年颁布，规定土地增值税是以土地和地上建筑物为征税对象，以增值额为税基，并按照30%-60%的四级超率累进税率进行征收，方式为预征和清算相结合。但由于预征率较低等原因，一直没能充分发挥调节土地增值收益的作用。

从政府来看，可增加地方财政收入来源，减少对土地出让金的依赖。2006

年以前，我国每年征收的土地增值税占房地产销售额的比例一直在0.5%左右，2009年也仅为1.64%。如各地能够按既定税率切实征收，假定某项目毛利率为30%，即该项目增值额=项目销售收入×30%（扣除项目金额=项目销售收入

×70%），由于增值额小于扣除项目金额的50%，按其所对应的税率计算，该项目的土地增值税金=增值额×30%。那么土地增值税占房地产销售额的比例将达到9%，土地增值税征收额将大幅增加。

对政府而言，如果能够切实执行土地增值税的清算和征收，将成为地方

财政收入的重要来源之一，从而减少地方政府对土地出让收入的严重依赖，调节财政收入结构。

从行业来看，土地增值税从严清算会显著降低企业利润水平，收窄房地

产企业的利润空间，起到调节收入分配的作用。此外，还可以减少目前行业

内较为普遍的囤地或捂盘现象——由于囤地或捂盘而获得的额外收益，最高

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第12页要缴纳60%的土地增值税，加上囤地或捂盘的资金成本和机会成本，将可能使开发商囤地、捂盘陷入无额外收益可图的境地，从而促进行业的健康发

展。从企业来看，将加大房企资金压力，迫使企业增供给、降价格。土地增值税的从严清算，对企业而言，将在两方面产生影响：一是项目方面，土地增值税的征收可能对部分企业造成较大的资金负担，从而促使这些企业通过加大推盘力度、降低销售价格等方式，来加速资金回笼，应对资金压力；二是拿地方面，土地增值税从严清算会加大企业的税收成本，影响企业资金周转，进而降低房企的拿地热情。从市场来看，可能加重观望情绪，导致成交进一步低迷。此次《通知》出台将增加购房者对于房价下降的期望值，使得市场观望情绪进一步升级，导致成交更加低迷，从而进一步加大企业降价的压力。 5、组织政策：78家央企退市政策，执行效果不显著 3月18日，国资委明确，除16家以房地产为主业的中央企业外，还有78家不以房地产为主业的中央企业正加快进行调整重组，在完成企业自有土地开发和已实施项目等阶段性工作后退出房地产业务。央企退市取得突破。3月19日，国资委进一步要求78家不以房地产为主业的央企在15个工作日内制定有序退出的方案。早在2004年，国资委下发《关于中央企业房地产业重组有关事项的通报》，就拉开了央企房地产业务整合的序幕。但在本次政策出台前，这一整合基本停滞。根据国资委数据，非以“房地产开发与经营”为主业的央企房地产板块销售收入仅占央企房地产板块的14%，净利润仅占6%。目前清退效果并不显著。仅有中远集团、中国航天、中石化、中石油等7家央企挂牌转让其不足20家地产子公司的股权，剩余71家央企超过200家地产公司至今未见动静。这78家央企旗下共有房地产子公司227家，约占央企全部三级以上房地产公司数量的60%，资产总额占比15%。这一政策实际上将推动房地产市场从相对竞争充分的市场走向寡头垄断，78家央企房地产板块销售收入仅占央企房产板块的14%，资产总额占比15%，对市场根本造不成任何影响，而各地频出的地王，大部分不在78家

范围内，因此此政策仅仅是从规范央企经营范围的角度出发，而并非针对房地产市场来调控。

16家央企红名单为：中国建筑工程总公司、中国房地产开发集团公司、中国保利集团公司、华侨城集团公司、中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司、中国中化集团公司、中粮集团有限公司、中国冶金科工集团有限公司、中国五矿集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛洲坝集团公司、中国港中旅集团有限公司、招商局集团有限公司、华润集团有限公司、南光集团有限公司。

6、监管政策：预售资金“专款专用”，规范房地产开发秩序

4月13日，住建部下发《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，要求各地切实强化房地产市场监管，完善商品住房预售制度，加强预售商品住房交付和质量管理，健全房地产市场监督管理机制，并明确提出，全面开展预售商品住房项目清理，未获预售许可项目，开发商不得收取或变相定金、预收款等具体措施。

受该政策影响，目前我国有北京、广州、郑州、深圳、天津、青岛、南京、浙江（杭州、宁波）等省市出台商品房预收款监管办法。尽管各地条文表述有所出入，但无一例外，都规定了确保预售资金用于商品住房项目工程建设的“专款专用”原则，以及由商业银行开设专用账户监管开发商预售资金使用的制度。预计随着各地预收款监管办法的落实，开发企业项目之间的资金调度难度将大大增加，有助于企业加速推盘。

加强预售资金监管，有利于促进开发商快建、快销，避免开发商囤地、捂盘惜售等行为。另一方面，规定必须到购房人可以办理房产证的时候，资金才能被全部放开。为了能得到这部分资金，开发企业必须快建快销，从而减少捂盘惜售的情况。而在市场处于观望期的时候，开发企业可能通过加大促销力度等方式，尽快实现销售回笼。加强预售资金监管，部分资金紧张的中小企业可能会面临洗牌出局的窘境。预售款被监管后，对中小

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第14页型房企而言，肯定会影响企业购地和继续开发的计划，尤其对于资金相对紧张的中小企业，这就等于变相提高了房地产市场的门槛，达不到要求的就会自动被淘汰。房屋预售款监管的最大作用是保证房地产项目资金安全，避免资金挪用带来的工期拖延，保证工程进度，防止开发商卷款走人的恶性事件。也有房产开发商提出相反的观点，认为如果政府突然实行预售资金监管，会打乱企业既定的资金使用计划，使企业失去对资金的调配力，同时会导致企业无钱拿地，影响后续市场供给，甚至可能带来未来房价的报复性上涨。 7、外资政策：限外政策逐步强化，严防热钱流入 11月4日，住建部和外汇管理局联合发布《关于进一步规范境外机构和个人购房管理的通知》，明确规定“境外个人在境内只能购买一套用于自住的住房。在境内设立分支、代表机构的境外机构只能在注册城市购买办公所需的非住宅房屋。” 12月22日，商务部办公厅发布《关于加强外商投资房地产业审批备案管理的通知》（下称《通知》），要求进一步加强对并购、股权出资等方式新设或增资的房地产项目的审批监管和数据审核；对境外资本在境内设立房地产企业，不得通过购买、出售境内已建、在建房地产物业进行套利。《通知》强调，加强对跨境投融资活动的监控以及对房地产市场风险的防范，抑制投机性投资。商务部将会同住房和城乡建设部、外汇局等有关部门对此类项目备案材料严格审查。《通知》还明确，外商设立房地产开发经营业务的投资性公司，将不予审批。综观本次商务部的限外令，其政策力度比11月份外汇局的限令有过之无不及，对于目前境外资金进入国内房地产市场的两大主要渠道（购买物业和股权出资）均采取了相应的监管措施。长期看，如果在执行层面能够完全到位的话，相信我国未来在管控境外投资投机资金、避免热钱冲击方面将取得有效的突破；而从短期来看，对目前国内房地产市场将有两点主要影响：首

先，2010年以来商业地产快速增长的势头有可能受到一定的延缓，尤其在中高档商办物业领域，由于其一直以来都受到境外资金的亲睐，如果在限外令之下境外资金进入国内的体量大幅减少，无疑将影响

这部分市场的增长速度；其次，使国内房企境外融资的渠道大幅萎缩，2010年以来，受楼市政策调控大背景的影响，众多房企在国内融资频频受阻的情况下纷纷开始尝试到境外通过发债、房地产基金等方式募集资金，而这在未来也将受到限外令的限制，从而将再次考验一部分房企的资金链。

三、房地产调控政策对房地产市场影响

1、对“量”的影响大于对“价”的影响

三轮调控对房地产市场的影响主要是对成交量的影响，对成交价格的影响微乎其微。如5月份全国商品住宅销售面积由4月份7249万平米下降到6113万平米，环比下跌19%；4月份全国70个大中城市房屋销售价格环比上涨1.4%，5月份环比上涨0.2%，涨幅有一定幅度的下跌；10月份全国商品住宅销售面积由9月份9435万平米下降到8335万平方米，环比下跌13%；9月份全国70个大中城市房屋销售价格环比上涨0.5%，10月份环比上涨0.2%，涨幅的变动较小。可见第

二、三轮调控对成交量的影响大于对价格的影响。

2、对“一线城市”影响大于“二三线城市”

从2010年商品住宅成交面积看，一线城市除了房价相对较低的广州外，其余三个城市同比跌幅超过40%，也体现了一线城市市场对政策的敏感度较高。

二三线城市表现则相对分化，杭州、南京、宁波、苏州、厦门等房价较高的华东城市，在2010年成交也出现了较大幅度的下跌，跌幅超过40%，其中杭州跌幅达51%，杭州近几年来房价快速上涨，甚至有赶超上海的趋势，因此也成了本轮调控的重点，市场成交大幅缩水。而此外多数二三线城市市场表现则相对平稳，西安、贵阳、兰州、扬州等城市2010年成交基本与2009年持平，没有受到政策的明显影响。

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表4 2009年、2010年重点城市成交量列表

第16页单位：万平方米数据来源：中国房地产决策咨询系统（CRIC）

3、政策保障房建设有实质性推进

2010年全国政策保障房的土地供应、资金筹集、开工和在建规模都有了和往年大不同的进展。各地和建设部签订的责任书，国家财政600亿配套资金的下拨，政策重点逐步转向公共租赁房和廉租房，国务院领导人三次现场办公开会等都是过去所不曾有过的。2010年已开工580万套保障住房，这基本奠定了保障住房开发总量和分类的大幅度提高已成定局。

4、政策效用呈现短期性和常态化

房地产调控政策具有较强的周期性和短期化特点。2010年调控政策（撇开保障住房建设）的实施贯彻力度，从2009年12月份起到2010年4月中旬达到高点，又从5月份开始呈现边际效用递减的状况。8月份交易量和交易价格出现回暖迹象，9月份故态萌发，导致主张继续从紧的社会舆论逐步高涨，第二轮调控政策出台。目前人们对房价下跌的预期虽然浓厚，但十分脆弱；开发商的资金只是趋于紧张，而非绝对紧张；多空双方深度博弈仍处势均力敌之势，市场陷于极度胶着状态。

（本篇文章节选于上海易居房地产研究院与中国房产信息集团合作出版的《2010中国房地产业报告》中第三篇政策篇）

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