城镇失业人口现状

城镇失业人口现状、原因及对策分析

[摘要]据国家统计局公布的数字显示，截止到2002年上半年，全国城镇登记失业率为39％，据此推算，我国城镇登记失业人员应为1000万人左右。但据业内人士分析，由于2002年我国石化和银行面临大幅裁员，以及全国270多万下岗职工协议陆续到期，下岗职工即将离开“再就业中心”走向社会，因此，预计失业总量还将大幅上升，全年城镇登记失业率将会突破4．5％。目前我国对城镇人员的部分资金投入，重点是投入到低保和失业保障方面，而对促进就业资金的投入却明显不足。前者投入是缓解暂时的困难，后者投入才是解决长远问题，因为具有劳动能力的城镇居民真正想要的是就业岗位而不是保障资金。目前多数工业发达国家都改变了过去单纯靠现金补助失业者的办法，而选择了事前防范失业和促进就业的积极劳动就业政策，即加大了对促进就业资金的投入，相应建立了促进就业基金、专业培训基金等各类扩大就业的专项基金。

一、城镇失业人员的现状

（一）离岗、失业、待业和特困人员日益增加。

据国家统计局公布的数字显示，截止到2002年上半年，全国城镇登记失业率为39％，据此推算，我国城镇登记失业人员应为1000万人左右。但据业内人士分析，由于2002年我国石化和银行面临大幅裁员，以及全国270多万下岗职工协议陆续到期，下岗职工即将离开“再就业中心”走向社会，因此，预计失业总量还将大幅上升，全年城镇登记失业率将会突破4．5％。另据国家有关部门和专家学者的抽样调查及对某些省份的典型分析，由于我国每年新增的1300万劳动力以及下岗职工、隐性失业和其他未登记失业人员，我国城镇的实际失业率应在7％左右，即不少于3000万人，而我国每年所能增加的就业岗位仅为800万个左右。仅辽宁、黑龙江两省的待就业人员就达700万人左右。多数业内人士认为我国城镇实际失业率已经高出世界上许多发达国家甚至许多发展中国家的水平。

据国家民政部公布的数字显示，截止到2002年1月，全国领取最低保障金的人数已达1235万人。到2002年6月份，应领取最低保障金的城镇特困群体已达1930．8万人。仅辽宁省的城镇特困群体（低于最低生活保障线以下的人员）就达129．7万人。劳动和社会保障部公布的数字显示，2002年上半年全国领取失业保险的人数有明显的增加，6月份当月共有369万人领取失业保险，比上年同期增长51％。另据教育部门估计，目前大学毕业生中已有近30％左右的人步入失业行列。

（二）就业弹性呈不断下降的趋势。

据《人民日报》报道，目前我国的就业弹性正在呈不断下降的趋势。1986－1990年，GDP年均增长率为7．9％，就业弹性是0．308，经济增长1％带动的就业增长是360万人；而1996－2000年，GDP年均增长率为8．3％，就业弹性下降为0．139，经济增长1％带动就业增长仅为97万人。可见，经济增长对就业的拉动正在逐渐减弱，这对实现“十五”期间新增城镇就业4000万人的目标增加了难度。

（三）“低保”对象的覆盖面不足。

目前我们不仅要看“两个确保”的保障率达到了百分之多少，更要看“确保”的覆盖面有多大。据有关部委对部分地区的典型调查，由于地方财力所限，好多地方没有做到应保尽保，一些符合条件的特困群体没有被纳入到“低保”范围，尤其是一些远离城镇的军工、矿山企业，以及企业办社会所形成的特困群体均没有被纳入到城镇“低保”范围，有些大企业和特大企业办社会所形成的部分特困人员已多达几万人。由于目前一些大企业所在的城市无能力接管这部分人员，使得一些效益不好的企业中的特困群体的“低保”问题存在空白，此问题辽宁和黑龙江两省比较突出。据全国总工会对全国已建立了工会组织的企事业单位的调查统计（全国共有1．03亿会员职工，还有2／3即2亿多职工因单位没有建立工会组织而不在统计之列），2000年底，全国特困职工得到“低保”资金的户数仅占已纳入特困职工救济总户数的28．5％，并且有71．4％的特困职工没有被列入到“低保”的行列。

（四）特困职工家庭生活状况窘迫。

据全国总工会调查，特困职工家庭生活状况窘迫主要表现在以下几个方面：（1）基本生活难以维持。如辽宁省阜新矿区在2002年春节过后，有1767户极度困难的职工家庭出现吃粮告急的情况。再如内蒙古乌达矿务局、渤海湾矿务局、包头矿务局的特困职工因没钱购买口粮不得不靠赊购粮油生活。（2）无钱供子女上学。据调查，特困职工中有23．9％的人认为生活中最难的是无钱供子女上学。有些职工子女考上大中专院校后，因交不起学费而失学。（3）无钱看病。据调查，低收入家庭中参加医疗保险的只有6．7％，在享受医疗保险待遇的人员中，只有1／3的人能及时报销医疗费。据辽宁省总工会对省内14个城市34家企业的调查，共拖欠职工医疗费高达7027．13万元，涉及职工71805万人。（4）自杀及离婚率上升。一部分特困职工在贫困和疾病的多重打击下，丧失了生活的信心。出现了离婚率上升、不堪重负自杀、女工离家出走甚至外出卖淫等现象。

（五）职工工资和养老金被拖欠情况严重。

据有关部门对辽宁省调查，截至2000年，辽宁共拖欠职工工资、医疗费和集资款等各项费用达513亿元。其中拖欠在岗职工工资107亿元，拖欠职工内债143亿元。拖欠离岗职工的工资、集资款、医疗费等各项费用263亿元。

二、城镇失业和特困人口激增的主要原因

我国城镇失业和特困人口不断增长是由我国长期以来人口多、就业矛盾突出这一特殊国情决定的。造成目前就业压力增大的主要原因，正如江泽民总书记在全国再就业工作会议上明确指出的：是长期以来劳动力充分就业的需求与劳动力总量的过大、素质不相适应的矛盾，是劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存的结果。同时也是城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳动力就业或失业人员再就业问题相互交织的集中反映。深层次的原因有以下几个方面：

（一）没有将促进就业作为政府宏观调控的重要指标。

一般情况下，在市场经济国家中经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡等四大宏观政策目标应该同时兼顾，但是，不同国家在不同时期往往各有偏重。当就业岗位增加的

速度不及经济扩张速度时，多数工业发达国家都选择了就业优先的政策目标，并制定了年度国家就业计划和战略，将控制失业率和新增就业机会作为国民经济和社会发展战略的主要出发点和评价地方政府官员政绩的重要考核指标。我国各级政府近几年来却更多地强调了兼并破产、下岗分流和减员增效，这一政策导向加剧了下岗职工的大幅增加和就业矛盾的日益突出。

（二）第三产业发展不充分。

第三产业是吸纳就业最多的产业。据国家统计局测算，20世纪90年代，我国第二产业增加值每增长1个百分点平均增加就业岗位仅为17个，而第三产业增加值每增长1个百分点平均增加就业岗位达85个。但是我国第三产业的发展却很不充分，从业人员比例仍然偏低。目前第三产业的从业人员仍仅占全国从业人员的27．7％。而美国在1997年时就已达到81．2％，一些发展中国家也已达到了50％左右。我国不仅第三产业的从业人员比例偏低，而且第三产业从业人员的结构不尽合理，即传统服务业从业人员多，新兴服务业从业人员比例低。具体表现是：在生活服务业为消费者服务的从业人员较多，而在生产服务业为生产者或厂商服务的从业人员则比例偏低。据国家统计局资料表明：截止到2001年底，批发零售贸易和餐饮业的从业人员占第三产业从业人员的比例达24％；而金融保险业的从业人员只占第三产业从业人员比例的1．7％；社会服务业的从业人员占第三产业从业人员比例也只有4．7％。目前一方面是我国从事公共事业、社会福利、社区服务、信息咨询、中介组织、审计、会计等社会服务行业的人员偏低。另一方面是我国服务市场仍存在部分行业市场准入限制过严、垄断经营严重的问题，尤其是在进入外贸、教育、文化、中介服务等行业的资质条件认可方面，对国内投资者仍然卡得过死，限制了服务业就业人数的大幅增长。

（三）就业的社会环境不宽松。

目前多数国家认为，在失业率上升阶段，政府最主要的任务是两个，即发展经济和促进就业，并为此提供一个公平和公正的社会环境。如对城镇失业人群提供特殊的就业援助，直接创造就业岗位等。这些国家认为，由政府直接创造就业机会安置失业人员的办法，其成本大大低于给予失业人口的失业保障。目前我国在就业矛盾十分突出的情况下，各级政府及各有关职能部门为下岗、失业人员积极地创造就业岗位的良好社会环境不够，在税收、工商、劳动、信贷、保险、城市管理、收费等方面仍然存在门槛高、范围窄、收费多、服务不到位等突出问题。根据有关部门的抽样调查，下岗失业人员中享受过政策优惠的比例不足20％，其中享受过小额贷款的只占7．6％。这些问题均制约了就业的扩大。

（四）就业空间大的中小企业发展艰难。

如今无论世界上哪一个国家，中小企业都是吸纳就业最主要的渠道，尤其是一些发达国家的中小企业比例已达75％以上。目前世界多数国家均将对中小企业的扶持作为政府的工作重点之一。多年来，我国各级政府和有关部门对企业的扶持重点则是“抓大放小”。这一政策导向致使我国的中小企业发展十分困难，尽管目前我国出台了《中小企业发展促进法》，但由于相关措施不配套，很多条款无法实施。尤其是中小企业融资难的突出问题仍没有缓解，从而使吸纳就业最多的中小企业发展步履维艰。

（五）对促进就业资金的投入不足。

目前我国对城镇人员的部分资金投入，重点是投入到低保和失业保障方面，而对促进就业资金的投入却明显不足。前者投入是缓解暂时的困难，后者投入才是解决长远问题，因为具有劳动能力的城镇居民真正想要的是就业岗位而不是保障资金。目前多数工业发达国家都改变了过去单纯靠现金补助失业者的办法，而选择了事前防范失业和促进就业的积极劳动就业政策，即加大了对促进就业资金的投入，相应建立了促进就业基金、专业培训基金等各类扩大就业的专项基金。目前我国各级政府还没有从以基本生活保障为工作重心转到以促进就业保障为工作重心上来，尤其是还没有建立规范的促进就业基金。由于这一重要调节手段的缺失，直接影响了我国扩大就业措施的落实。

（六）教育体制改革滞后，人才培养结构不尽合理。

我国目前的就业矛盾，既存在总量问题，也存在结构问题。结构问题主要反映在教育体制和人才培养结构上。在劳动力市场上，一方面是因为某些专业过剩致使一批大学生成为失业者，一方面是由于某些技术工种断档而导致技术工人严重不足。从中不仅可以窥见我国的教育结构与市场需求的脱节，同时也可反映出目前教育体制的弊端和办学思路方面的问题。近几年，我国教育部门对办国际一流大学强调和投入的较多，而对办职业教育强调和投入的较少，从而致使人才培养结构严重失衡，增大了国内的就业压力。

（七）对失业者再就业能力的培训力度不够。

目前，我国对失业者再就业能力的培训存在培训机构不规范、培训课程不对路、培训费用过高、培训单位与用人单位相脱节等诸多问题，致使一些失业者经培训后仍在失业。国外的就业培训机构则是在政府统一规划和指导下进行，他们根据市场需求去开展多层次、多领域、多种形式的职业技能培训、转岗转业培训以及劳动预备制度教育。一些国家政府为鼓励失业人员更加积极地为求职而接受培训，规定失业人员只有在愿意接受职业培训和能证明其在积极寻找工作的情况下才能领取失业救济金。并且对失业者在学习和培训期间的学费和一定的生活费用实施免费措施，培训经费则由政府向高校、研究机构和培训机构等提供资助。为避免培训的盲目性，多数国家政府不断跟踪劳动力市场的变化去经常调整和改革培训教育体制和培训课程的内容。我国在这些方面则存在较大的差距。

（八）缺乏全国统一有序的劳动力市场。

目前我国尚未建立全国统一、竞争、有序的劳动力市场，致使一些地区和部门的失业者求职无门，用人者招人无路，也经常出现一些人没事干，一些事没人干的状况。如今国外许多国家均已设立和形成了全国统一的劳动力市场网络和用人信息库，可随时为失业者提供劳动力市场各种就业信息咨询服务。如国家的就业计划、就业指导，企业的招工信息、培训服务信息、市场与工业信息，专家对职业的分析、心理咨询、向失业者推荐工作岗位以及如何申请失业补助等方方面面的信息。失业者通过全国劳动信息网不仅可了解到劳动力市场动态的就业和培训信息，也可解决劳动就业与市场需求信息不对称等问题，同时通过市场机制对劳动力资源的及时和有效配置将会大幅降低劳动力流动的成本。我国目前由于全国统一的劳动力市场和网络尚未建立，则严重制约了经济欠发达地区与经济发达地区之间、城乡之间和行业之间的劳动力转移和流动。

（九）大力推广非正规就业和弹性就业形式的手段乏力。

长期以来，各级政府强调和考虑正规就业的因素较多，积极采取措施发展非正规就业和弹性就业的手段不力，从而，加剧了就业矛盾的突出。国外一些国家政府除从政策上鼓励失业人员兴办多种形式的合作经济、合伙经济、股份制经济或从事个体劳动外，还资助失业者积极参加政府组织的社区服务、以工代赈、清扫环境、维护交通、植树种草、接送儿童等非正规就业工作。并在这些工作中实行季节工、临时工、小时工、轮岗制等阶段性。弹性和非全日制就业等灵活的工作制度和形式。比如，一些国家政府为鼓励（减免税）企业减少裁员，提倡一星期4天工作制，甚至1份工作由2人或2人以上轮流做，以加大全社会劳动的参与率。我国在采取得力措施大力推广非正规就业和弹性就业方面的手段则明显不足。

（十）法制化、制度化和专业化的就业服务体系尚未形成。

就业服务体系不仅涉及到就业标准的界定。就业目标的制定、就业战略的筹划、就业政策的实施、就业服务机构的资质审核、就业项目的落实、就业能力的培训、社会保障资金的管理与发放等一系列问题的整合，而且还涉及到《促进就业法》、《社会保险法》、《社会福利法》、《劳动就业基金保障法》以及《失业标准及登记办法》、〈〈特困人员生活服务优惠卡》等一系列法律法规和条例的制定和实施。我国目前还未建立和形成这样一整套沿着制度化、经常化、专业化、社会化方向发展的城镇就业服务和反贫困工作的运行机制，从而使失业者感到在就业服务方面遇到的诸多难题无法解决。

（十一）对城镇特困群体社会保障力度不够。

近几年，尽管国家和地方政府在社会保障资金的投入方面逐年增多，但对城镇特困群体而言仍感到是杯水车薪，主要原因是投入不足，尤其是对“低保”资金的总体投入太少。据国家财政部提供的数字表明：2001年中央财政用于…“低保”的资金为23亿元，2002年为46亿元。按国家民政部提供的2001年领取最低保障金的1170．7万人数计算，2001年中央财政用于“低保”的资金人均只有16．37元／月。2002年中央财政用于“低保”的资金虽然翻了一番，但是“低保?对象的人数也几乎翻了一番。地方财政对“低保”资金的支出也有限。2001年，全国地方财政“低保”资金支出不到30亿元（2002年上半年，地方财政预算拟安排59．3亿元）。2002年全国有26个省级财政预算安排“低保”资金少于5000万元，有的甚至不到2000万元。这样少的“低保”资金投入将难以保障城市贫困人口的基本生存，而且有些地区的“社保?资金还不能全额到位和按期拨付。据统计，有些县级市的“低保”额不足100元／人均月，如贵州省的一些县仅为78元／人均月。这里还不包括相当数量的未被纳入低保救济范围的特困职工。

三、就业矛盾的发展趋势

我国城镇失业人数从1995年以后呈逐年上升趋势，已从1995年的520万人增加到2002年上半年的近1000万人。城镇登记失业率从1999年以来则呈加速上升趋势，从1999年的3．1％上升到2002年上半年的3．9％。同时，我国城镇单位就业人数已呈逐年下降趋势，2002年上半年，我国城镇单位就业人数已比上年同期减少了3．5％，其中国有企业单位就业人员比上年同期减少了5．7％，集体单位减少了12．7％。国家预计“十五”期间就业矛盾仍会呈现越来越突出的趋势。从总量上看，“十五”期间每年城乡新增劳动力将升至峰值，加

上现有城镇下岗失业等人员，每年城镇需要安排就业人数达2200多万人。按“十五”期间经济增长保持在7％的速度，每年新增就业岗位仅有700万一800万个左右，年度供大于求的缺口达1400万一1500万个，再加上农村1．5亿的富余劳动力，可谓劳动力供大于求的矛盾十分尖锐。因此，在前不久召开的全国再就业工作会议上，中央明确指出：当前和今后一个较长时期内，我国就业形势仍是十分严峻的。

四、就业的突出矛盾将带来的主要影响

就业的突出矛盾，目前已在社会的方方面面产生了强烈的影响，正如党中央所提出的，它已经成为一个带有全局性影响的重大经济、政治和社会问题。如果这个矛盾不能得到缓解，至少将会带来以下三个方面的影响：

（一）党的阶级基础将会动摇。

如果目前大批的城镇下岗职工得不到工作和大量的农村富余劳动力无法向非农领域转移的状况得不到缓解，将导致相当数量的工人、农民的生活越来越贫困，从而将使越来越多的为共和国作出贡献的工人、农民等基本群众对党和国家的政策产生怀疑和不满情绪。这不仅会影响已经取得的改革成果的巩固，影响企业改革和经济结构调整工作的深入，同时将使党失去越来越多的工人、农民等基本群众，使党的“三个代表”的指导思想大打折扣，最终将导致党的阶级基础的动摇。

（二）国家的长治久安将受到影响。

如果越来越多的失业人员陷入生活困境，必然导致劳资矛盾和干群关系的激化，导致国家和社会的政治不稳定因素增大。据公安部门的资料反映，近年来，我国堵截交通、围攻办公大楼、集体上访等职工群体性事件的发生率增长速度惊人，参加群体性事件的主要是老工人、老教师和老干部，每年涉及的人数多达近千万人。这些人的生活困难若长期得不到解决，极易被国内外不法分子利用，演变成党和国家的敌对势力。

（三）社会主义国家的形象将被扭曲。

以工人、农民为主体的特困群体的形成，将直接影响社会主义国家人民当家做主的形象，影响中国共产党的执政水平，还将影响中国在世界的国际地位和声望。

五、缓解就业矛盾的政策建议

解决城镇失业问题不仅仅是社会保障问题，它涉及到发展经济的指导思想，任用干部的标准，经济结构产业结构、所有制结构、区域结构。投资结构、教育结构等一系列深层次的体制性。制度性和经济运行质量等宏观方面的诸多问题。这些问题如得不到解决，城镇失业和贫困状况将不可能从根本上得到改变。因此，建议采取如下措施缓解这一问题。

（一）将促进就业作为政府宏观政策取向的重要目标。

就业率是效率和公平的结合点，就业率过低必然导致收入差距的拉大，从而使得效率所

导致的社会环境发生变化，致使效率信誉下降。所以，做好社会保障和扩大就业工作是我国各级政府不可推卸的责任和义务，只有把就业问题处理好，国家才具有经济和社会可持续发展的可能。目前在我国就业矛盾十分突出的状况下，中央和地方政府都应将宏观劳动力的供求平衡作为经济社会发展的基本优先目标来考虑，将扩大就业和老百姓的真正富裕作为政府工作政绩的主要考核指标。并以此为政策导向，缓解失业日益严重问题。

（二）政府应为扩大就业创造良好社会环境。

随着市场经济体系建立所导致的政府职能的转换，政府的主要精力不再是对一些具体经济行为的干预，而主要应是提供一个公平和公正的社会环境。就业环境恰恰是其中最重要的方面，政府应成为扩大就业和再就业的第一责任人，各有关职能部门应积极创造各种有利的条件，对城镇失业人群提供特殊的就业援助，直接创造就业岗位。如上海市通过购买公益就业岗位的办法，解决了大量下岗失业人员的再就业。有的地方政府为所在城市的特困人员免费安装几千个公用电话亭，解决了几千人的就业问题。还有的地方政府在审批内外资项目时，重点考虑了就业因素。在同等条件下，优先选择解决就业人数多的项目上马，将该项目带动多少就业作为一个重要的参考指标，以鼓励企业多雇用劳动力。

这方面还应更多地借鉴国外一些国家的成功经验，如波兰政府为安排更多的人员就业，限制退休人员重新就业。马来西亚政府采取减少每月工作日、限制超时工作、不允许公休日和节假日工作的措施，合理减低职工薪金水平，以减少裁员和安排更多的人就业。菲律宾政府采取加大对制造加工业等劳动密集型行业的指导性投资的办法，鼓励这些行业在短时期内维持现有技术水平，不要过多采用新技术、新设备；以保持职工有相对稳定的工作岗位。菲律宾政府还鼓励劳工到海外就业，政府专门设立海外就业署负责这项工作。目前菲律宾在海外的劳工已有460万人，主要是建筑工人、海员、家佣和医护人员。西班牙政府为减少失业，对那些即将破产的企业采取减免税收的办法，以尽量保障企业能继续生存。瑞士政府制定并出台了《限制外国人口条例》，以保证本国人优先就业，限制外籍人就业。芬兰政府规定，凡是能帮助失业半年以上的失业者找到工作的机构、组织、基金会、协会、企业和个体经营者都能得到政府的奖励。荷兰政府通过降低工资增长速度，使更多的人能得到工资。新加坡政府采取节制工资、抑制成本上扬的措施，以使更多的人不失业；同时利用减税的办法推动建立新公司，以增加就业岗位；并设立专项基金，补贴那些不裁减冗员并将其送去培训的公司，以使雇主少裁减工人。匈牙利政府设立专门负责就业的机构部门，政府各部门还专门设有相应的就业司；各州也专门为扩大就业而设立了劳务委员会这一领导和协调机构，并建立了若干个“劳务中心”。墨西哥政府对无证小贩等非正式劳动者持宽容的态度。在墨西哥有数百万由城市低收入阶层组成的非正式劳动者，他们在城市各处销售批发来的廉价商品或者经营一些食品和冷饮摊点，虽然收入有限，但可以基本解决温饱。这些人在墨西哥的劳动力中占有相当大的比重，他们没有在政府部门进行登记注册，也不缴纳税收，但是政府对他们采取了宽容和默许的态度，认为他们沿街叫卖总比上街游行所造成的交通拥挤等社会后果好得多，只要他们不违反社会治安和法律，可以在一定程度上缓解因失业所带来的社会压力。美国政府规定，如果企业雇佣一位失业者在3个月以上，便可以享受多项税收优惠。俄罗斯政府对失业者则提供全方位的免费服务。

今后，我国应运用税收、货币、收入等手段加大对城镇失业人员的就业援助工作力度。在货币政策方面，国家应通过进一步放松银根、扩大投资的办法来减少下岗。因为较低的通货膨胀率有利于长期利率的下降，而长期利率的下降则有利于增加企业设备投资和扩大新的

就业岗位。在税收政策方面，国家应借鉴国外一些成功的经验，从税收中拿出一部分资金为失业者创造就业机会。在收入政策方面，国家可以采取实际工资增长幅度适当低于劳动生产率增长幅度的做法。这样可以进一步提高投资利润率，而投资利润率的改善将有助于充分发挥生产能力和进一步增加投资，从而创造更多的就业岗位。同时应不断放宽垄断行业的市场准入。在外贸、教育、文化、中介服务等行业的资质条件认可方面；凡是允许外资参与和进入的行业领域，均应鼓励和允许国内投资者进入，以更多地带动国内劳动力的就业。

（三）加速经济发展，大力扶持就业空间大的中小企业。

目前我国的就业矛盾不仅是结构问题，也存在总量问题。要实现“十五”期间新增城镇就业4000万人的目标，即每年平均新增城镇就业800万人的目标，只有在发展中解决问题，发展是硬道理。就业首先是经济增长的函数，经济增长与就业扩大呈正相关的关系，经济快速增长，吸纳就业则不断增加；经济增长滞缓，失业率则上升，经济增长速度对增加就业作用极大。因此，提升经济增长速度是扩大就业的重要前提。

目前政府各部门应进一步采取多方面的优惠政策，加大鼓励、支持和扶持吸纳就业最多的中小企业，尤其要迫切解决中小企业资金不足。融资困难等突出问题。这方面应借鉴国外一些成功的做法，如加拿大政府向具有发展潜力的中小企业可直接提供产品研究和开发经费等融资服务。捷克政府规定，只要投资500万美元创办的中小企业，就可享受政府5－10年的税收减免、提供低价建设用地或基础设施建设支持等奖励。同时企业每创造一个就业机会便可获得特殊创就业奖励，最高额为每人六千多美元。被誉为“就业天堂”的瑞士是目前世界上失业率最低的国家之一，20世纪70年代以后才出现失业问题，失业率长期处于1％以下；1980年以后才略超过1％。瑞士失业率低的最主要原因之一是政府十分重视发展中小企业和服务业。在瑞士企业中，雇员在50人以下的非工业企业占瑞士企业总数的97％以上，而员工超过250人以上的企业只占1％。

（四）加大对促进就业资金的投入。

加大对促进就业资金的投入，是扩大就业的重要手段。目前我国应尽快建立各项促进就业的专项资金，基金的来源可由企业、事业单位上缴的专项基金，在职职工工资中上缴的保障金，国家财政拨款，社会集资和赞助等几方面构成。这方面也可借鉴国外一些国家的成功经验，如瑞典在〈〈就业保障法》中规定，将GDP的1．7％投入到积极扩大就业岗位及劳动力市场建设的措施上。还有一些国家对自主创业的下岗职工提供急需的启动资金贷款担保。目前我国通货膨胀率很低，银行资金存在大量存差，应通过扩大信贷投入增加投资，促进就业规模的扩大。同时，应进一步加大对促进就业资金的投入，切实从目前的以基本生活保障为工作重心转到以促进就业保障为工作重心上来。同时应由中央制定落实解除劳动关系职工经济补偿金或一次性安置费的具体操作办法，以解决目前存在的资产难以变现、土地难以转让、资金难以筹措、各地做法不一致等问题。

（五）有效地实施对劳动者就业能力的培训，培育和发展全国统一有序的劳动力市场。

只有将更多的资金投入到有效培训和提高劳动者的就业能力，而不仅仅是对劳动者失业后的补助，才能使更多的人能够就业和减少失业。目前多数国家政府不仅为失业人员实施免费培训，同时政府对失业者领取失业救济金有一定的限制，瑞士政府规定每个失业者领取救济金的时间不能超过400天，即在这段时间内一定要参加相关就业培训，直至找到新的就业

岗位。瑞士政府还根据市场需求调整教育结构，目前全国仅有10所大专院校，大部分瑞士人小学毕业后，就从事学艺或者进入职业学校。捷克政府树立成人教育终生需要的理念，提高就业者的技能。目前政府每年用于创造就业和职业再培训的专项资金近一亿美元。我国政府也应根据市场需求，调整教育结构，加大对职业技术教育的投入，并增强对在职职工、下岗职工和失业人员等从业能力的无偿培训，最大限度地发挥培训促进就业的作用。同时，应加快培育和发展全国统一、竞争、有序的劳动力市场，并应借鉴加拿大、瑞典、乌克兰等国家的经验，建立和完善全国统一的劳动力市场网络和用人信息库，以加大各部门、各区域、各层次人员的流动。

（六）转变就业观念，大力发展非正规就业和弹性就业形式。

我国人口众多，缓解就业矛盾难度较大。因此大力发展非正规就业和弹性就业是我国今后相当长时期内解决就业出路的主要战略。国外这方面的先进经验可供我国借鉴。如新加坡政府为失业人员能有更多的就业机会，早就提倡非正式就业的理念。政府大力兴办吸纳劳动力多的各类社区服务实体、劳动就业组织和劳动服务企业，鼓励人们在社区邻里从事服务业，同时允许失业人员在流动市场做点小买卖，这样的流动市场目前已发展到五百多个。俄罗斯政府组织了以救助失业为目的的社会性工程，让城镇失业者参与市政工程服务。如城市及旅游景点等地的公共事业（绿化、环保、维护）、市政房屋修理的辅助工作。文物古迹的修复工程、季节性的农业劳动、体育文化设施的维修，等等。德国政府提倡采用弹性和灵活的工作时间。如企业的工人加班后可以不领取加班费，而是将额外的工作时间计入“时间账户”，以便一些常年工在利用“时间账户”休假时，企业不仅可以节省支付常年工的加班费，而且还可以雇用一些比常年工省钱的临时工就业。菲律宾政府为减少失业人员，鼓励要裁员的企业采取轮岗制。即1份工作由2人或2人以上轮流做。这样虽就业不充分，但工作相对稳定。菲律宾政府认为这样做既可避免企业裁员过多而引起劳资矛盾激化，也有助于减少社会不稳定因素。我国可以借鉴国外这些非正规就业和弹性就业经验，通过实行非全日制或分阶段式的灵活工作制度等方式，加大全社会劳动参与率。政府应引导失业人员和下岗等无业人员采取多种形式再就业，尤其对于在第三产业和中小企业工作的人，由于对他们的技术性、专业性要求程度低，可以实行多种就业形式。比如，有些人为更新知识需要离岗学习，有些妇女由于生理和家庭生活原因需要离岗，在这种就业条件不充分或一些人暂时不能工作时，可安排他人暂时替换这个岗位，而对这些学习的人和妇女的工作岗位可以保留，但不发薪水，这部分开支可用来雇佣新的工人，这样1个人的就业岗位就可安排2至3个人就业。我国政府还应积极拓展劳务输出渠道，鼓励一部分人走出去，通过多种方式寻求就业机会。并应积极引导无业人员转变就业观念，树立“职业不分高低”和“劳动光荣”的思想，改变目前“有些事没人干，有些人没事干”的状况。

（七）通过立法，实现就业服务机制的制度化、专业化。

目前我国应尽快建立一整套沿着制度化、经常化、专业化、社会化方向发展的城镇就业服务和反贫困工作的运行机制。使得凡符合法律法规和条例条件的各类特困群体均可在生活、就医。子女上学等方面享受全方位的减免费服务，以解决城镇特困群体的基本生存问题。

国外在这方面有些成功的做法，如蒙古政府在其颁布的《劳动就业法》中规定，在有50名以上职员的企事业单位和机关中，所招收的残疾人工作职员（其身体条件在不影响所从事工作的情况下）不能低于其编制的3％。如果企事业单位和机关所招收的残疾人不足

3％，政府将按原编制3％的空位每月征收残疾人岗位费，以纳入“残疾人发展基金”用于补助残疾人就业。蒙古政府还规定外资企业应以招收本国劳动力为主，若要从国外引入劳动力，那么每引入一名外国工人就必须向蒙古政府部门上缴个9万图格里克，政府将这笔钱用于安排失业者就业。墨西哥政府制定了严格的《劳工法》，有效地保护了劳动者的基本权益和失业者的生活保障。《劳工法》规定：企业雇主不能随便开除或者解雇劳动者，如果雇主不得已解雇其劳动者，则雇主应按劳动者的工龄长短予以相应的补偿。所有劳动者在失业的头三个月内可享受免费医疗。墨西哥政府为避免国内发生大量失业，在对外开放的过程中，还利用国际法保护本国劳动力的就业。尤其是加入世界贸易组织后，墨西哥政府始终使用世界贸易组织的反倾销原则，对世界上四十多个国家征收反倾销税，这一政策有效地保护了墨西哥的中小企业，使这些企业不至于因为大量进口商品的涌入而破产，避免了由此引起的大量失业。墨西哥政府还采取高关税的方法对进口农产品加以限制，以减少因进口农产品的涌入冲击本国农业，这一措施有效地缓解了农村人口对城镇失业的压力。俄罗斯的〈〈劳动就业法》规定，政府向失业者发放的救济金一般为12个月，如果在这期间劳动就业机构末能对失业者提供“合适的工作”，失业者可以继续领取救济金，但累计时间最长不能超过36个月。法律还具体规定了何种工作属于失业者不能拒绝的“合适工作”，并规定失业者在领取失业救济金期间仍可连续计算工龄。我国也应根据市场需求，在国家政策指导下，尽快建立起与市场经济相适应的劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的法律法规及就业机制。

（八）加大对城镇特困群体的社会保障力度。

根据目前我国分税制尤其个人所得税是地方税的体制，地方政府应考虑将个人所得税作为支持最低生活保障制度的主要财源。同时应加大中央财政对就业矛盾突出地区的社会保障资金的转移支付力度，也可通过减持国有股和国有资产变现收入的方式增加社会保障资金。同时，为解决各地区下岗职工数量与各地财力不平衡的矛盾，建议逐步将目前社会保障资金省级统筹改为国家统筹，使下岗职工相对集中而社会保障资金不足省份的困难问题得到解决。据公安部门的业内人士反映，我国每年用于应对突发性上访人员的维护秩序费用，高得惊人，如果将这部分资金用于社会保障和扩大再就业，经济效益和社会效益将会效果更好。

在加大对城镇特困群体保障力度方面，我国可多借鉴国外一些成功的做法，如美国政府于20世纪30年代罗斯福新政时开始并延续至今的为援助低收入者所实施的“食品券”制度，食品券所购买的范围包括：面包、谷物类食品，水果、蔬菜，鱼。肉禽产品，乳制品等。目前我国农产品供给充裕，应充分利用这一有利时机，对城镇特困群体实施“食品券”措施。实施食品券这一“开仓济贫”措施的意义：一是可以库存的粮食缓解部分“低保”资金支出不足的困难；二是可以使实际需要“低保”的城市特困居民更充分地被纳入到“低保”范围；三是可以使被纳入“低保”范围的城镇居民在满足基本生活所必需的食品方面得到更充分的保障；四是可以扩大城镇低收入群体对农产品的消费。

新加坡政府为保证失业工人能继续生活下去，分别在2001年8月和2002年5月宣布派发人人有份、贫者多得的“新新加坡股票”和“经济重组股票”，以表示政府与人民同享政府预算盈余和国家繁荣的成果。新加坡政府还对贫困家庭的水电费、房屋租金和杂费给予回扣。政府还用提高消费税来维持降低所得税后的财政收支平衡，并推行可转移的工人医疗福利制度，如果工人被裁员或被调动，仍可以带走自己的医疗福利费结余。秘鲁政府为解决贫困阶层的住房问题和增加就业岗位，由政府支持银行提供低息贷款，为城镇特困群体建设一大批十分廉价的住房，使贫困阶层拥有栖身之地，同时让失业者参与建房可增加若干个就业岗位。

今后，我国政府对城镇职工除了做到“两个确保”（下岗职工基本生活费、退休职工养老金）之外，还应在适当的时候，增加一个确保，即确保城镇特困职工的基本医疗。通过建立健全城镇医疗保险体系，对特困人员提供医疗救助。针对目前部分无力参加基本医疗保险的困难职工群体就医难的问题，应加快建立以国家投入为主、社会捐赠为辅、企业参与的社会医疗救助基金。虽然目前任何国家的政府都不可能对所有需要社会医疗救助的人实行大包大揽，尤其是像我国财力十分有限的政府更是如此。但政府应当带头为社会特困群体建立一种医疗救助制度。社会医疗救助基金的筹资渠道可考虑参照养老保险的做法，由中央政府通过转移支付提供一部分，中央财政和地方财政各分担一部分，也可从每年发行的社会福利彩票基金中提取一部分，还可通过社会福利社团和慈善团体发动国内外的社会捐赠，建立救助资金。由于我国长期实行低工资高就业政策，国家存在对国有企业老职工福利保障的欠账。这些职工年轻时为国家建设作出了巨大的贡献，现在他们退休了。体弱了、多病了，应当像养老保险那样由国家财政拿出一定的资金对他们进行医疗救助。这部分改革成本，国家应责无旁贷地承担起来。北京市目前已经拿出二百多万元建立了社会医疗救助资金，并建立了为特困职工就医可享受减免医疗费的慈善医院。同时，政府应尽快分期偿付职工医疗费用的历史欠账。上海市到2001年底，已偿还了18．4亿元多年拖欠的职工医疗费。我国应对保障对象实行动态管理，对资金实行专项管理，尽快做到应保尽保。进一步扩大社会保障覆盖面，把符合条件的城镇贫困居民都纳入到最低生活保障范围内。否则，资源投入的越多，造成的浪费越大，社会效果也会越差。解决各地区下岗职工数量与各地财力不平衡的矛盾，建议逐步将目前社会保障资金省级统筹改为国家统筹，使下岗职工相对集中而社会保障资金不足省份的困难问题得到解决。据公安部门的业内人士反映，我国每年用于应对突发性上访人员的维护秩序费用，高得惊人，如果将这部分资金用于社会保障和扩大再就业，经济效益和社会效益将会效果更好。

在加大对城镇特困群体保障力度方面，我国可多借鉴国外一些成功的做法，如美国政府于20世纪30年代罗斯福新政时开始并延续至今的为援助低收入者所实施的“食品券”制度，食品券所购买的范围包括：面包、谷物类食品，水果、蔬菜，鱼、肉禽产品，乳制品等。目前我国农产品供给充裕，应充分利用这一有利时机，对城镇特困群体实施“食品券”措施。实施食品券这一“开仓济贫”措施的意义：一是可以库存的粮食缓解部分“低保”资金支出不足的困难；二是可以使实际需要“低保”的城市特困居民更充分地被纳入到“低保”范围；三是可以使被纳入“低保”范围的城镇居民在满足基本生活所必需的食品方面得到更充分的保障；四是可以扩大城镇低收入群体对农产品的消费。

新加坡政府为保证失业工人能继续生活下去，分别在2001年8月和2002年5月宣布派发人人有份、贫者多得的“新新加坡股票”和“经济重组股票”，以表示政府与人民同享政府预算盈余和国家繁荣的成果。新加坡政府还对贫困家庭的水电费、房屋租金和杂费给予回扣。政府还用提高消费税来维持降低所得税后的财政收支平衡，并推行可转移的工人医疗福利制度，如果工人被裁员或被调动，仍可以带走自己的医疗福利费结余。秘鲁政府为解决贫困阶层的住房问题和增加就业岗位，由政府支持银行提供低息贷款，为城镇特困群体建设一大批十分廉价的住房，使贫困阶层拥有栖身之地，同时让失业者参与建房可增加若干个就业岗位。

今后，我国政府对城镇职工除了做到“两个确保”（下岗职工基本生活费、退休职工养老金）之外，还应在适当的时候，增加一个确保，即确保城镇特困职工的基本医疗。通过建立健全城镇医疗保险体系，对特困人员提供医疗救助。针对目前部分无力参加基本医疗保险的困难职工群体就医难的问题，应加快建立以国家投入为主、社会捐赠为辅、企业参与的社会医疗救助基金。虽然目前任何国家的政府都不可能对所有需要社会医疗救助的人实行大包大

揽，尤其是像我国财力十分有限的政府更是如此。但政府应当带头为社会特困群体建立一种医疗救助制度。社会医疗救助基金的筹资渠道可考虑参照养老保险的做法，由中央政府通过转移支付提供一部分，中央财政和地方财政各分担一部分，也可从每年发行的社会福利彩票基金中提取一部分，还可通过社会福利社团和慈善团体发动国内外的社会捐赠，建立救助资金。由于我国长期实行低工资高就业政策，国家存在对国有企业老职工福利保障的欠账。这些职工年轻时为国家建设作出了巨大的贡献，现在他们退休了。体弱了、多病了，应当像养老保险那样由国家财政拿出一定的资金对他们进行医疗救助。这部分改革成本，国家应责无旁贷地承担起来。北京市目前已经拿出二百多万元建立了社会医疗救助资金，并建立了为特困职工就医可享受减免医疗费的慈善医院。同时，政府应尽快分期偿付职工医疗费用的历史欠账。上海市到2001年底，已偿还了18．4亿元多年拖欠的职工医疗费。我国应对保障对象实行动态管理，对资金实行专项管理，尽快做到应保尽保。进一步扩大社会保障覆盖面，把符合条件的城镇贫困居民都纳入到最低生活保障范围内。否则，资源投入的越多，造成的浪费越大，社会效果也会越差。