论对刑事侦查权的控制

浅析我国的检警关系

一、检警关系的内涵

检警关系是刑事诉讼法的重要组成部分，广义上的检警关系是检查机关和警察机关之间的关系，既包括狭义上的检警关系，又包括宪政意义上的检察权与警察权之间的国家权力配置关系、组织意义上的检察机关与警察机关之间的机构、人员设置关系。狭义上的检警关系主要是指检察机关在履行刑事诉讼职能过程中与从事刑事侦查职权的警察机关为查清犯罪事实、确定当事人刑事责任所发生的职权职责关系。合理的检警关系应当具备能够迅速及时地查清犯罪事实、抓获犯罪嫌疑人的功能;能够有效衔接起诉，保证公诉的质量和效果，准确追究刑事责任的功能;能够有效规制侦查权力、保障人权的功能。

二、检警关系的模式

(一)大陆法系国家的检警合一模式

在大陆法系国家，由于强调刑事司法的高度集中统一，在调查追诉案件过程中偏重对诉讼效率的追求，为防止侦查机关可能出现的离心倾向，一般将侦查领导权、指挥权、监督权集中赋子检察机关，司法警察在检察官的领导下由双方共同行使侦查权，此即侦捡一体化司法模式，或叫检警权力合一模式。在这种模式中，检察机关集侦查权和控诉权于一身，是法定的侦查权主体;而警察机关作为实质的侦查机关，是检察机关的“辅助机关”，其职责是协助检察机关侦查犯罪或受检察机关的命令、指挥侦查犯罪。代表性的国家有法国、德国，如法国刑事诉讼法规定，“司法警察职权，由本编所指定的员、公务人员和行政职务人员在共和国检察官的指导下进行。”“司法警察在知悉发生重罪、轻罪和违警罪后，有义务立即报告共和国检察官。”德国刑事诉讼法第161条规定，检察机关“通过警察机构及官员进行任何种类的侦查”、“警察机构部门及官员负有接受检察院请求、委托的义务”。第163条规定警察仅担负辅助检察官的责仟，应当“毫不迟延”的将侦查结果送交检察院。

(二)英美法系国家的检警分立模式

在英美法系国家，检察机关在观念上被视为民众的“诉讼代理人”，其与作为政府代表的警察机关具有不同的性质，二者不存在权力合一的基础。在追诉程序中，警察和检察官相对独立，分别行使各自的职权，由此形成了检警分权的关

系模式。警察与检察官各自拥有相对独立的地位和侦查权，或者仅有警察享有侦查权，而检察机关仅负责起诉案件，两者均没有领导与被领导、服从与被服从的关系。代表性国家以英国、美国比较典型。在英国，警察负责刑事案件的侦查，检察机关负责起诉，检察机关接到警察机关移送的案件后进行审查，如认为证明案件事实的证据不充分，检察机关可以要求警察机关补充侦查，如果警察机关不同意补充侦查，检察机关可以对案件结束诉讼。在美国，侦查权要由警察实施。检察官认为案件证据已经达到起诉标准的，可以决定提起公诉，认为未达到起诉标准的，可以要求警察继续侦查或决定不提起诉讼。

（三）检察监督侦查模式。在这种模式中检察机关以国家法律监督机关的角色参与刑事诉讼，在检警关系中检察机关对警察机关拥有监督权，检察权对侦查权起着监督制约的作用。我国应属此种模式，如我国刑事诉讼法第8条规定，“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”第59条规定：“逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必须经过人民检察院批准或者人民法院决定，由公安机关执行。”

三、检警关系的一般特征

通过上述分析，我们可以总结出现代法治国家在检警关系上的此共同特征。在刑事诉讼中侦查的根本目的是为控诉作准备，失却控诉这一指导和方向，侦查使失去了存在的价值和意义；同时，控诉是侦查的发展和延伸，没有侦查的充分进行，控诉也不可能顺利进行下去以达到其追诉犯罪的目的。因此，侦查与控诉有着天然的亲和性。这种亲和性决定了检察机关和警察机关之间是紧密合作的关系：检察机关作为形式上的侦查权主体，一般不直接进行侦查活动，而是由作为实质侦查权主体的警察机关承担主要的侦查工作；检察机关的侦查权更多地表现为种“备用性”的、“补充性”的权力，即只有在警察机关的侦查不充分时进行补充侦查。这种关系是各国构建检警关系的基石。从检察机关和警察机关的工作属性来看，检察机关的职责是以受到犯罪危害的社会的名义进行公诉，出席法庭，控诉犯罪，举证质证。相形之下，侦查不过是起诉的前置阶段，侦查活动是起诉的准备性活动，侦查阶段查明案件事实、查获证据的目的都是为了在庭审阶段支持控诉，“侦查乃检察官为调查犯人及收集证据而决定起诉与否之准各程序”，“侦查犯罪之权应属于检察官”。，因此，侦查职能本身并不具有独立性，侦查职能只是控诉职能的部分，仅仅对控诉职能起辅助作用，侦查权也从属于检察权并为检

察权服务。这种从属关系决定了检察机关有权对警察机关的侦查行为进行决定的影响与控制，警察机关有义务协助并配合检察机关完成公诉任务而不能反向制约检察机关。检警关系的这些共同特征对于我国检警关系的重新构建无疑其有借鉴与指导意义。

四、检警关系的理论基础

（一）公诉中心原则

公诉中心原则是指在检警关系中检察机关的公诉权处于中心位置，侦查权必须依附于公诉权而存在，其价值必须通过检察机关的公诉职能体现出来。从现代刑事诉讼结构看，主要有审、诉、辩二方，审判处于中心位置，诉辩双方围绕审判展开，侦查权则没有独立的位置，只能依附于公诉权而存在。只有通过检察机关的公诉活动，侦查机关所收集的证据才能进入审判程序，侦查机关所认定的法律事实才能得到法庭的最终确认，以实现控诉职能。在这种诉讼模式下，负责起诉的检察机关自然要关心侦查活动的质量并在必要时加以指导，保证起诉质量。

(二)诉讼效益原则

诉讼效益亦是现代诉讼的主要价值取向之。因此检警关系的设置、运行也必须以诉讼效益为准则，体现诉讼效益的要求，形成控诉合力。在刑事诉讼中检察机关与侦查机关有着共同的控诉职能，这是检警关系形成合力的基础，同时检察机关与侦查机关之间的分工权力分配是检警关系形成合力的必要条件。在这种情况下，要体现诉讼效益，检察机关要利用公诉技能优势服务侦查工作，保证侦查机关的侦查活动符合公诉要求，从而避免重复无效的劳动，避免证据的流失，在保证公正的基础上最大限度地提高诉讼进度，节约司法资源。

（三)权力制约原则

“不受制约的权力最易被滥用”，“绝对的权力导致绝对的腐败”。现代法治的基本精神在于治官限权和为官者不得违法，特别是要限制那些带有强制性并可能侵犯民权的公权力。侦查机关在刑事诉讼中享有广泛的权力，并且在程序上缺乏有效的制约，除逮捕必须经检察机关批准外，其他涉及公民人身、则产权利的强制性处分，包括勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、取保候审、监视居住乃至拘留等，均可自行决定、自行执行。这就需要检察加强对侦查机关的侦查活动指导和监督，以促进和保障刑事司法的法治化。

五、现行检警关系之分析

现行体制下检察机关与公女机关等侦查机关的关系可以从以下几个层面来描述：

首先，根据《宪法》第135条、《刑事诉讼法》第7条的规定，二者之间存在着分工负责、互相配合、互相制约的关系。从表面上看，这种关系似乎符合科学原理，但因其过于原则，没有具体的措施来规范二者之间的关系，司法实践中出现了诸多的问题。如实践中由于过分强调了各自的独立性，也就不可避免地出现了相互扯皮的现象；而分工负责被强调得多了，互相配合就少了，即使有配合，也多是不正常的配合。而在一此地方，公安机关与检察机关之间因制约变成“制气”而致彼此之间关系很僵，如检察院在审查公诉过程中退回公女机关补充侦查时，实践中竟发生了公女机关随后将案卷“原封”退回的怪现象。而在有些地方，检警关系很好，或碍于情面，检察机关不愿制约，对侦查机关的违法行为孰视无睹。所有这些都是立法者始料未及的。现在很有必要对“分工负责、互相配合、互相制约”这一原则进行反思。

其次，根据《宪法》第129条、《刑事诉讼法》第8条的规定，检察机关对公安机关的刑事立案、侦查话动享有法律监督的权能。从以上法律规定上来看，公安机关的刑事立案、侦查工作无疑是检察监督的对象。而且，最高人民检察院的有关规则也就检察机关对侦查的监督做了较为具体的规定。但在实践中存在的公安机关该立案的不立案导致放纵犯罪的现象并无多大改观。而公安机关立而不侦等拖延侦查的问题更是检察机关在实施侦查监督时难以根治的顽症。具体表现为：（1）要求其说明不立案理由不介说明或迟延说明；（2）通知立案不立案或迟延立案；（3）立而不侦或侦而不结。公安机关降格处理，将刑事案件作为治安案件违法分流，或一罚了之等等。

再次，对侦查话动进行监督，现行法虽赋予检察机关这一监督权，但由于缺乏有效的制约措施作为保障，更为根本的是检察机关对公安机关没有组织上的控制权，也没有职能上的领导权，检察机关的所谓侦查监督职能根本无法真正实现。实践中，在侦查阶段，检察机关很少能够发现侦查机关的违法侦查行为，即使有所发现，而向公安机关发出《纠正违法通知书》时，命令纠正违法行为而公安机关不纠正的现象大量存在。目前，公安机关在侦查阶段享有除逮捕之外一切强制

侦查方法的自行决定权，包括拘留、搜查、扣押、窃听等，而这些强制侦查方法的使用直接关系到公民人身自由、财产及隐私等基本权利，公安机关不受制约的这些权力是导致侦查阶段存在严重侵犯公民人身自由等基本权利的最大根源。在侦查实践中，违法现象屡禁不禁:。怎么解决这一久治不愈的顽疾呢？从检警机关的关系而言，必须加强切实的监督，从制度上形成检察机关对侦查机关的有效制约。

六、检警关系的构建标准

评价检警关系是否合理的标准就应该是其是否具备有利于侦查程序运作目的实现的功能。主要表现在以下方面：

(一)具备能够迅速及时地查清犯罪事实、抓获犯罪嫌疑人的功能

从诉讼进程来说，如果有犯罪事实发生，那么国家机关的首要任务就是查明犯罪事实，抓获犯罪嫌疑人。当今社会，犯罪手段日益多样化、智能化、集团化，仅凭借被害人的一己之力很难揭露、证实犯罪，追究犯罪嫌疑人的刑事责任。因此现代国家一般都赋子警察机关或检察机关以侦查权，代表国家进行刑事诉讼，共同承担惩罚犯罪、保障人权的任务。例如，我国《刑事诉讼法》第3条规定: “对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。”德国《刑事诉讼法》第152条规定:“在有足够的事实根据时，检察院负有对所有的可予以追究的犯罪行为作出行动的义务”;第160条规定:“通过告发或其他途径，检察院一旦了解到有犯罪行为嫌疑时，应当对事实情况进行审查，以决定是否提起公诉。”

(二〕具备能够有效衔接起诉，保证公诉质量和效果，准确追究刑事责任的功能

控诉方对犯罪嫌疑人刑事责任的追究是通过提起公诉，将其交付法院审判来实现的。台湾学者陈朴生先生认为“侦查，乃检察官为提起公诉或实行公诉而调查犯人及证据之程序”。没有侦查，就无法确定是否应当起诉；查明犯罪而不进行起诉，则有可能放纵犯罪，使侦查活动失去意义。因此，侦查工作要有为起诉服务的意识，合理的检警关系应当有利于追诉职能充分的发挥，有利于国家追诉权的正确有效行使。反之，如果侦查活动不能为公诉活动提供有力支持，收集证

据和查明案件事实不围绕公诉进行，将会给其后的公诉活动造成障碍，导致程序的回流和效率的拖沓。基于侦查程序和公诉程序的紧密联系，有学者认为侦查程序小是独立的诉讼程序，提出“公诉准备说”。不论这种观点是否恰当，合理的检警关系应当使得在侦查程序所得出的侦查结论能够有效地联接公诉，为公诉提供良好的证据和事实准备，以提高公诉的质量和效果，准确认定犯罪嫌疑人的刑事责任。

(三〕具备能够有效规制侦查权力、保障人权的功能

检警关系作为刑事诉讼的基本法律关系，其要求侦查程序不仅要达到查明犯罪事实、收集证据、为公诉作准备的目的，而且要承担起规范侦查权力的行使、防止其恣意专横、保障人权的重要职责。正义要实现，更应当以看得见的、令人信服的方式实现。在侦查中，不论是一般的调查行为还是强制措施的使用，都会或多或少的限制和剥夺公民权益。究竞可以在何种情形、在何种程度上干涉公民的基本权利，怎样才能既保证侦查任务的顺利实现，又能防止侦查权的异化和滥用，保护犯罪嫌疑人和其他诉讼参与人的合法权益呢？这便是在现代诉讼理念下构建合理的检警关系所要遵循的第二重标准，即规制侦查权力，保障公民人权。刑事诉讼中确立的正当程序、无罪推定、比例原则以及一系列的诉讼制度都要求侦控方在侦查程序中既要注意控诉职能的行使，又要注意保护被追诉者的合法权益；为

保护国家和社会公益而不得不采取限制或剥夺公民个人权利的行为时，要尽可能选择对个人权利损害较小的措施。

七、我国检警关系的现状及缺陷

我国《刑事诉讼法》关于检警关系的规定表述为：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这是解决刑事诉讼中检警相互关系的基本准则之。根据这原则，我国的检警关系是种互不隶属、相互配合、相互制约的关系。一方面，人民检察院与公安机关在法律地位上是平等的，检警之间不存在主从关系，检察机关对公安机关的侦查活动并没有领导指挥的权力。另一方面，检察机关作为法律监督机关，可以通过审查批捕、立案监督、侦查监督等活动对公安机关进行制约；而公安机关也可以对检察机关作出的不批准逮捕或不起诉的决定要求复议、复核。我

国现行检警关系对于充分发挥检察机关和公安机关的职能作用、顺利实现犯罪追诉任务有着十分重要的意义，但仍然存在着一些严重缺陷。

第一，现行检警关系使检察监督难以有效发挥作用。根据公、检、法三机关“分工负责、互相配介、互相制约”原则，公安机关与检察机关是我国“流水作业式”刑事诉讼构造中的重要组成部分，两者承担着完全相同的诉讼任务，检警之间的“分工负责”和“互相制约”经常被“互相配合”所代替，导致配合有余、制约不足。在这原则要求下，检警关系强调检警之间的平等分立和双向制约，实际上是强调侦查职能相对于控诉职能的平等性和双向性。这就使控诉职能和侦查职能之间应有的主从关系被破坏，人民检察院对公安机关的立案、逮捕、侦查活动的监督难以落到实处，并且引发了严重的检警冲突。目前，检察机关的监督措施往往是提出检察建议或纠止违法意见书，这对公安机关的实际约束力显然不够。《刑事诉讼法》虽然规定了检察机关的立案监督权，但检察院依法发出立案通知书后，公安机关如果不及时回复，既不说明理山也不予以立案，检察机关也没有相应的办法保证监督权的实现。并且，由于检察机关无法对侦查机关撤销案件的行为进行监督，有些侦查机关在立案后，却立而不侦，再以撤销案件的方式规避检察机关的监督，使检察院的这权力被虚置。此外，《刑事诉讼法》规定了“人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关纠止，公安机关应当将纠止情况通知人民检察院”，却没有规定公安机关不执行检察机关所作决定的法律后果。对于侦查中的违法行为，检察院也无法采取有效手段进行处罚，侦查监督收效甚微。

第二，现行检警关系难以有效保障人权。根据《刑事诉讼法》的规定，公安机关在侦查过程中采取的取保候审、监视居住、拘留、逮捕及搜查、扣押等系列强制措施及侦查措施，除逮捕需要报请人民检察院批准外，其他强制措施和强制性侦查措施完全叫以自行决定是否适用。但这些强制性措施大都涉及犯罪嫌疑人的人身自由、财产、住宅安全等权利，直接关系到犯罪嫌疑人的人权保障，即使犯罪嫌疑人补服，也只能向公安机关及其上级机关中请复议或复核，检察机关对此缺乏有效的监督，无法全面保障犯罪嫌疑人的合法权利。同时，由于检察机关无法对公安机关的侦查活动实施同步监督，因此对侦查中的违法行为主要依靠审查批捕、审查起诉活动，通过书而审查侦查机关移送的案卷材料和讯问嫌疑人来

发现。但在审查活动中，检察人员们们关注的是犯罪事实是否查明、定性是否准确、证据是否确实充分以及是否有遗漏的罪行和其他应当追究刑事责任的人，对侦查机关如何通过侦查发现和掌握犯罪事实和证据及侦查中的超期羁押、违法适用强制措施等违法行为却不够重视，容易发现违法侦查行为。并且侦查活动中的违法情况一般也不会反映在案卷材料中，即使犯罪嫌疑人向检察机关控告侦查中存在刑讯逼供、诱供等违法行为，也大多因无明显证据证明或因时过境迁、取证困难而难以查实，不利于保障犯罪嫌疑人的合法权益不受非法侵犯。

第三，现行检警关系导致公诉质量降低，影响公诉成效。在我国现行检警关系模式下，公安机关与检察机关分别负责对案件的侦查和起诉，两者互不隶属。在我国，检察机关负有控诉犯罪的职责，在法庭上需要运用证据证明犯罪，并承担诉讼风险和后果。但检察机关并没有主导侦查的权力，从而影响证据的收集和固定。同时，公安机关有权收集、固定证据，但由于侦查人员远离法庭，对法庭最终据以定罪量刑的证据的要求缺乏足够了解，加上检警之间缺乏应有的沟通，往往造成公安机关收集、固定证据的质量不高，不能满足检察机关指控、证明犯罪的要求，这必然会导致公诉质量的降低。尽管根据《刑事诉讼法》的规定，检察机关经过审查起诉，对证据材料不能符合公诉标准的案件可以退回公安机关补允侦查，但实践中公安机关对退回补充侦查的案件往往退而不查，退补效果不大，也因重复取证造成人力物力的浪费，且有的证据由于在侦查阶段未及时收集，而导致证据缺失，诉讼效率低下。

八、改革检警关系的重要性

正确处理检警关系对实现控诉目的、有效控制犯罪以及防止滥用侦查权、保障公民权利不受非法侵犯等具有十分重要的意义。

首先，改革检警关系是实现检警合力、顺利实现国家追诉权的需要。刑事诉讼中，侦查是起诉的前提和条件，起诉是侦查的结果之一。侦查的目的是收集犯罪证据、查获犯罪嫌疑人，为提起公诉准备审判时需要的证据。同时，公安机关和检察机关的共同职责主要是围绕提起公诉、维持公诉而查获犯罪嫌疑人及收集、保全证据，双方目标一致，共同追求公诉的高效率。从诉讼结构上看，检察机关作为公诉机关行使起诉犯罪的职能，起诉是审判前程序的中心，因此，侦查工作要为公诉服务，侦查机关应当协助检察机关履行公诉职能。侦查在我国刑事

诉讼中固然是独立的诉讼阶段，但侦查的结果必须通过公诉来实现，侦查的质量决定了公诉权能否成功实现。并且，在《刑事诉讼法》实行控辩式庭审方式的情况下，对刑事证据提出了更为严格的要求，并进一步强化了公诉人在法庭上指控、证明犯罪的职能。为更好地保证公诉质量，实现国家追诉权的有效行使，客观上要求检警加强沟通，共同完成追诉任务，实现国家刑罚权。

其次，改革检警关系有利于进步保障人权。人权保障是法治社会的基本要求，它表明必须通过法律手段对公权力进行合理的制约。目前，保障人权己经成为国际社会的共同认识。刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人属于最弱势的方，最容易受到不法侵害，因此，各国刑事诉讼法都赋子其广泛的诉讼权利，使其能够有效抵御国家刑事司法权的不当侵害。犯罪嫌疑人、被告人权利保护的扩大和加强是现代刑事诉讼制度发展趋势中最为重要而且至今仍在发展的一个方面。我国现行刑事诉讼法在人权保障方而增强了力度，人权保障的内容更加丰富。然而在司法实践中，犯罪嫌疑人的人权保障状况却不容乐观，刑讯逼供、暴力取证、超期羁押等侦查违法行为定程度上依然存在，与《刑事诉讼法》保障人权的精神以及各国加强人权保障的趋势不相协调。而进行检警关系改革的目的之一就是通过制度、观念等各个方而的革新，优化审判前程序，使人权得到更好的保护。通过改革，进步加强检察机关对公安机关活动的有效监督和制约，使其规范行使侦查权力，为维护公民人权提供有力后盾。同时，对侦查过程出现的各种侵害犯罪嫌疑人及其他诉讼参与人合法权益的行为，由检察机关启动相应的诉讼程序提出质疑并作出处理决定，对相关公民提供有效的司法救济，防止公安机关滥用侦查权力充分保障相关公民在诉讼中的合法权利。

最后，改革检警关系有利于节省司法资源，提高诉讼效率。现代法治国家在充分保障人权的前提下，越来越将诉讼效率作为刑事司法改革的首选价值。如果诉讼效率低下，必然会使司法资源处于不确定状态。并且，进行刑事诉讼活动从开始就需要投入成本，支出各种费用，要耗费大量司法资源，而国家司法资源却是有限的。在司法资源有限的情况下，通过改革检警关系，确保公安机关能够向检察机关提供在法庭上指控犯罪所需的证据，保证侦查活动的依法进行，避免案件多次补充侦查带来的重复劳动、资源浪费，节省大量人力、物力和财力，而且_能够大大提高诉讼效率，防止案件久拖不决。

二、完善检警关系的对策

笔者认为，完善现行的检警关系，总体思路是应明确检警机关分工负责，优化检察机关侦查职能，强化检察机关对侦查的制约与监督。

首先，发挥和优化检察机关对刑事案件的侦查权能。为了保障检察机关对公按机关的侦查行为实施更有力的监督，检察机关应充分行使自行补充侦查权。原因在于:第一，有利于真正发挥检察机关的监督权。检察机关通过自行补充侦查，对部分证据补充调查和核实，容易发现公按机关侦查话动的不规范、不完善之处，发现是否存在违法收集证抓证据及违法办案的情形，从而有针对性地提出监督意见。第二，有利于节省诉讼资源。自行侦查，可以省却交接、移送、协调等环节，按起诉标准调取、核实、完善证抓，有利于尽快找到突破口，使案件能快速侦结和审结，节约司法成本，提高办案效率。

其次，强化检察机关的立案监督、侦查监督职能。立案监督和审查逮捕所体现的是对侦查活动的司法控制，应以监督为主线。既要防止重制约轻配合，更要防止重配合轻监督。在监督中，既要重视实体监督，也要重视程序监督;既要加强对公安机关立案的监督，也要加强对侦查话动的监督。通过适时介入侦查、审查逮捕等方式，对侦查机关发现、收集、固定、保全、完善证据等工作提出指导性意见和建议。及时发现和纠正侦查话动中的违法行为，引导侦查机关的取证下作依法、客观、准确、全而。

再次，确立检察机关的侦查指挥权。即检察院在进行侦查时，不管是自侦还是补侦，有权调动公女机关的刑事警察协助侦查，刑事警察有义务协助检察院侦查犯罪，按照检察院的指示、要求收集、调查证据。

最后，建立统一的刑事证据规则。我国的刑事诉讼没有制定统一的证据规则，公安机关在侦查阶段对移送批捕和起诉有一套标准，检察官在审查批捕和起诉时另有标准，法院在审判时又可以自由心证，造成各唱各的戏，与“统一正确实施法律”的原则相背离。因此，在短时间内我国证据法难以出台的情况下，有必要建立统一、客观的刑事证据规则，制定较为统一的证据标准，赋予检察官运用证据排除规则引导、控制、监督侦查的权能，以达到有效控制与监督侦查的目的。