公共组织发展趋势与中国行政机构变革

公共组织发展趋势与中国行政机构变革

科层制理论的提出及实践对整个人类社会的发展产生了深远的影响。其所体现出的对效率以及理性的追求具有长远的价值。但科层制组织在当下暴露出的僵化、腐败以及低效等问题也是不可忽视的。目前看来，公共组织的发展有扁平化、公开化和虚拟化等趋势。这些趋势对中国政府行政机构改革具有引导作用。大部制改革、政府信息公开化以及电子政务的发展与这些趋势不谋而合。中国政府的行政機构改革仍存在一些问题，应当深入分析并理解这些趋势，深化行政机构改革。

标签：扁平化；公开化；虚拟化；大部制；电子政务

The Development Trend of Public Organization and the Reform of Chinese Administrative

Xiong Xuan

（Nankai University，Zhou Enlai School of Government；TianJin，JinNan 300350）

Abstract：The theory and practice of bureaucracy have had a profound impact on the development of human society as a whole. However，the exposure of rigidity，corruption and inefficiency of the bureaucratic organizations in the moment can not be ignored. It now appears that the development trends of public organizations mainly are flat，open and virtual. These trends have a guiding role in the reform of the Chinese government administration. Super ministry system reform，the opening of government information and the development of e-government coincide with these trends. There are still some problems in the reform of the administrative organs of the Chinese government，which should be analyzed and understood and fixed.

Key words：flattened；open；virtualization；large system；e-government

科层制长久以来一直是公共组织的主要形式，其对人类社会的影响不可谓不深刻。但其面临的僵化、腐败以及低效等问题不容忽视，对科层制组织的改革一直在进行。目前看来，公共组织的发展有扁平化、公开化和虚拟化等趋势。政府往往是一个社会中最大的公共组织，其发展趋势影响着社会生活的方方面面。笔者将对公共组织的发展趋势做一深入分析，并阐明其与中国行政机构改革的内在关联。

1科层制

科层制是权力依职位进行分配且权力等级森严，以规则为管理主体从而减少主观情感影响的一种管理方式和组织结构。现代科层制理论的提出者是德国著名

社会学家马克斯·韦伯，这一理论的出现及其运用是社会化大生产对公共组织执行体系要求的一种回应。韦伯提出的科层制理论是建立在对传统组织形式弊端的修复和解决的基础之上的，为的是通过建立组织规则与秩序达到提高效率的目的。

总的来说，科层制理论是建立在成熟的思考和设计之上的，通过这些思考和设计得出的东西往往具有长远的价值，经得起时间的考验。科层制理论深受理性精神的影响，反映了设计者对规则与效率之间的关系的深入思考。

科层制组织具有以下特点：1.金字塔型的纵向权力等级结构，权力依职位进行分配。处于顶层的往往是决策者，下层的通常是执行者。权力之间避免交叉重叠，组织中成员各司其职，避免了许多可能会因权力导致的矛盾；2.以专业化和部门化为基础的分工[1]。一个组织中往往有多个部门，每个部门负责的事务不同，具有专业性。部门之间的关系比较复杂。这种分工在一定程度上提高了效率；

3.存在一套完整的规则体系。如基于绩效和技术能力的人事选拔和晋升制度。组织之外的人想要进入到组织中往往需要接受一定的考核，如公务员考试。这就保证了进入到组织中的人员的素质。组织内部人员的晋升通常建立在绩效考核的基础之上。这样不仅公平公正，也让大家更有干劲，避免了组织士气低迷；

4.组织中人员价值中立。决策的制定者要摆脱自身情感偏好的影响，拿出最利于实现组织目标的决策。决策的执行者也要严格按照决策行事，执行命令比思考决策正确与否更重要。

科层制组织在当代表现出的问题有：1.组织僵化，缺少对变化的适应能力。这种僵化体现在方方面面。如规则的僵化，规则没有随环境的改变而改变，人们不想再遵守原来的规则，但旧的规则就在那里，这无形中就降低了组织的效率；

2.组织内部各部门之间竞争激烈，缺少沟通，出现问题时推诿扯皮的现象时有发生；

3.信息的传输出现失误，执行偏离了决策本来的意图；

4.组织出现封闭的趋势，缺少与外界的沟通。组织内成员不了解组织外成员的需求或者高高在上，出现官僚作风。

对科层制组织进行变革势在必行。但应当看到科层制组织的以下几个特点还是具有长远的指导意义的：1.对效率的追求。资源的有限性决定了效率的重要性。效率并不仅仅指速度，也指完成的质量。公共组织的效率尤其重要，会影响到社会生活的方方面面。因此，无论组织怎样发展，对效率的追求依然是不会改变的；

2.正式化。在科层制组织中，正式化随处可见：晋升及选拔制度、固定的上下班时间以及职位的划分等等。正式化是理性的一种体现，不仅可以减少矛盾与纠纷，也能以一些不易察觉的方式促进组织的理性行为。2公共组织发展趋势

2.1公共组织扁平化。

从物理学上来说，扁平化就是将某种立体的结构压缩拉长。扁平化理论在很多领域都有运用。组织扁平化理论产生于20世纪80年代，来源于西方企业组织变革和企业再造，目的是为了适应市场的不确定性，增强企业适应市场经济的能力，提高企业的工作绩效。和科层制组织理论是在对传统组织模式批判的基础上

发展出来的一样，组织扁平化理论也是在对科层制的逐步改革中发展起来的，扁平是相对于科层制的多层次表现出的立体感而言的。扁平化组织理论目前还处在完善的过程中。

扁平化组织的建立与组织扁平化理论是相辅相成的。所谓扁平化组织就是通过减少纵向管理层级，理清部门间职责关系，缩短信息传输距离而建立起来的一种高效率的新型组织。最早将扁平化理论运用到实践中的例子是美国通用电气公司[2]。通用汽车公司通过推广“扁平化”管理大幅增加了企业效益，其成功得到了组织研究者和政府人员的关注，于是政府扁平化成为了一个重要的研究课题。

鉴于扁平化组织理论的提出是以科层制理论为基础的，将二者从多方面进行对比可以更好地理解扁平化理论：1.在价值取向上，前者更多地考虑到了人的情感需要，后者则一味强调理性。在扁平化组织理论体系下，规则变得少而灵活了，人与人之间的沟通变多了，很多事情都是通过协商解决的。上下级之间的关系没有那么紧张了，领导者不再是我们传统观念中缺少笑容，以命令式的口吻使唤下属的形象； 2.在管理方式上，后者多用直接干预方式，前者多用间接调控方式，这就让组织成员都有了更大的自由裁量空间；3.在机构设置上，后者的层级和部门较多，前者的层级则明显减少。由此我们可以看出，虽然扁平化是在科层制基础之上的一种渐进式变革，但也绝不是无关痛痒的小修小补。公共组织扁平化还是一个工作量很大的工程，不仅涉及到规章制度、组织结构以及人员等方面的调整，从更深层次上看，扁平化趋势契合了人们思维方式的转变：民主平等逐渐深入人心，灵活与人性化被推崇。

现在，许多国家也在积极地将政府扁平化理论运用到政府机构的改革中，中国也不例外。扁平化无疑是中国行政机构改革的一个方向，原因在于：首先，中国面积广阔，中西部实力逐渐增强，区域间的经济合作不断加强，这就意味着原本相对独立的行政区划之间互动会越来越多，横向沟通加强。如果政府依然保持原本层级较多的科层制体制，势必会阻碍到经济的发展。而扁平化强调的正是减少层级，增大横向管理幅度；其次，社会事务越来越多，管理对象复杂化，这就要求赋予组织中成员更多的自由裁量权，灵活处理各类事件；最后，各种信息技术的发展为扁平化提供了条件，可以打破距离的限制。

中国行政机构改革中最能体现扁平化趋势的就是大部制改革。从全球范围看，一些国家很早就将大部制作为政府部门的设置模式。中国自建国以来，建立了计划经济体制，政府在经济发展中起决定作用，这就导致了政府机构部门林立，结构臃肿。改革开放后，随着市场经济的确立与发展，原有的政府机构设置弊端越来越明显，我国先后进行了1982年、1988年、1992年、1998年以及2003年五次较大的行政机构改革，主题都是精简机构，裁减人员。这几次的行政机构改革效果并不理想，每次机构精简之后总面临着膨胀的问题，改革似乎进入了死胡同。“大部制”作为一个热词出现在公众视野始于党的十七大报告。2007年10月，党的十七大报告提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合体制。”这是继前五次行政机构改革后又一轮新的行政机构改革[3]。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议了《国务院机构改革和职能转变方案》并对外公布，开启了最近一次的大部制改革。

不同学者对大部制的理解不同，但总的来说，这些不尽相同的定义包含了一些相同的成分。大部制是相对于目前行政部门分割混乱以及职能碎片化的现状而言的。大部制改革就是要将职能相近、业务范围相同的的事项相对集中。这种组织设置有利于部门之间的合理分工和权责一致，减少了重复和无效行政，降低隐形成本，提高行政效率。需要指出的是，大部制改革并不只是减少部门数量，因此不能仅以部门数量的增减作为衡量改革是否成功的标准。

从目前来看，我国的大部制改革存在以下难点：1.政府工作人员思想观念陈旧落后。思想观念与物质发展之间是相辅相成的关系，当思想观念落后于现实物质条件时，就会阻碍其发展。因此大部制改革也要求组织中成员的思想能发生转变。我国政府人员的官僚制作风比较严重，成员之间缺乏沟通，部门之间竞争多于合作。且习惯于看领导脸色行事，缺乏自主性。这些都在一定程度上决定了即使大部制初具规模了，工作人员旧的思想观念和行为方式依然会将其打回原形；

2.职能整合。虽然说按照职能相近的原则整合，但职能是否相近的评判标准并不明晰。何况我国目前处于一个快速变化的时期，新的社会事务不断涌现，这就使职能整合难上加难；

3.精简后的人员安置问题如果不能妥善处理将会导致很多的社会问题。

2.2公共组织公开化。

公开化也是公共组织的一个发展趋势。在这方面，欧美等发达国家有着较为丰富的经验。公共组织公开化是公共组织应当具有的良好品质，之所以被不断重申，是因为许多公共组织都出现了非正式化的权力运作现象，即代为行使公共权力的人运用公共权力谋取私利。公共组织公开化最根本的是权力运行的公开化。根据卢梭的契可知公共组织的权力来源于人民，为全体人民共有，因此其本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量。公共組织只是公共权力的载体，公共组织行使公共权力的目的是达成公共目标，实现公共利益。这是最基本的价值诉求，是公开化的理论来源，却也是最难达到的理想状态。在现实生活中，权力一旦被让渡出来，就有一种异化的倾向，会脱离人们原本设想好的发展轨迹。因此对公共权力进行监督十分必要，而公开化就是对公共权力进行监督的前提。当然，这只是公开化的最低层次的现实意义。更高层次的现实意义则是，公开化确保了人民的知情权以及公共物品的平均分配，有利于提升公共组织的公信力，保证了组织的存续，也有利于整个社会的进步。公共组织的公开化包括了很多方面，如各种办事程序和制度的公开化、权力分配的公开化以及让公民更多地参与到公共决策中。这不仅会改变组织的机构设置，也会影响人们的思想观念。

2012年4月16日，第8期《求是》杂志发表了前国家总理温家宝的文章：《让权力在阳光下运行》，该文章重点讲述了反腐倡廉工作在中国的落实情况。此后，“让权力在阳光下运行”就成为了一句被反复提到了口号。“让权力在阳光下运行”是一个目标与方向，为了达到这一目标，公开化是一条必然的路径。中国政府在公开化方面也确实做了一些努力：1.完善政府信息公开制度。政府信息公开制度肇始于瑞典，1776年瑞典制定了具有宪法效力的《出版自由法》，这部法律不仅涵盖了出版自由的权利，还赋予了普通市民与议员一样享有要求法院和

行政机关公开相关公文书的权利。到了20世纪中期，欧美等发达国家纷纷将政府信息公开确立为基本制度，并制定相关法律确认[4]。2007年4月5日，国务院出台了《政府信息公开条例》，该条例于2008年5月1日正式实施，这是目前为止我国有关政府信息公开制度位阶最高的法律文件；2.推进公共决策的科学化和民主化，注重公民参与公共决策。公共决策也就是有关公共事件的决策，在决策制定的过程让民意得到表达是十分重要的，这会影响最终决策的走向。我国近年来一直在提决策科学化与民主化，其基石就是保障公民的有序参与。虽然公民参与公共决策的渠道逐渐增多，如信访制度以及听证会等，但是这些制度提升的空间还很大。许多还只是流于形式。政府内部许多工作人员对于信息公开是比较抵制的。即使公开了信息也只是疲于应付，许多信息并不属实。

2.3公共组织虚拟化。

公共组织的虚拟化是伴随着计算机及互联网技术的进步而出现的趋势。公共组织的虚拟化程度越来越高，公共组织内部人员的办公更多地在计算机上完成，许多原来涉及人工服务的事情也能由组织外成员通过自助的方式完成。比如现在随处可见的自助缴费机、网上信访以及网上信息查询等等。这不仅节约了组织的运作成本，也更方便快捷。更重要的是，由于移动设备的出现，许多原本需要在固定场所完成的工作逐渐突破了时空的限制，也许在未来，这种虚拟化会逐渐演变为公共组织隐形化，即不再有那么多的办公大楼，公共组织就像空气和水一样存在于我们周围。

目前，电子政务的变革正在我国如火如荼地展开。电子政务带来的并不仅仅是办公方式的改变，也会触动到一些更深层次的变革。从全球范围看，电子政务从20世纪80年代开始兴起。我国也大致从此时起步。我国政府的信息化大致经历了单机应用阶段的“办公自动化”、“政府上网”及能力建设全面推进和现阶段“应用主导”三个阶段[5]。取得的成绩有目共睹，比如各地政府纷纷建立了自己的门户网站，越来越多的事务可以在网上处理。

3结语

公共组织的牵涉面广，影响力大。其发展趋势是各方面原因作用的结果，其变化又影响着社会的方方面面。对公共组织的变革不是一蹴而就的事，但也不能因此不去作为，我国政府机构需要在对这些趋势审慎思考的基础上积极进行转变，以期达到事半功倍的效果。

参考文献

[1]王春娟.科层制的涵义及结构特征分析[J].学术交流，2006（05）.

[2]孟桢.论组织扁平化及其在组织变革中的运用[J].湖南社会科学，2008（04）.

[3]蔡长昆.大部制改革研究述评[J].天津行政学院学报，2012（07）.

[4]孙天明，蒋秋明.试论我国政府信息公開制度的现状及完善[J].南京农业大学学报（社会科学版），2009（03）.

[5]汪向东.我国电子政务的进展、现状及发展趋势[J].电子政务，2009（07）.

作者简介：熊璇，女，江苏镇江人，16级行政管理硕士在读，研究方向：政府职能转变，现就读于南开大学周恩来政府管理学院。