城市房屋拆迁中公权与私权的冲突与和谐

城市房屋拆迁中公权与私权的冲突与和谐

【摘要】改革开放以来，我国经济飞速发展，城市化进程步伐加快，随之而来的房屋拆迁工作成为了重要的内容。但是，由于目前我国法律、法规的不完善，执行程序的失当以及中国传统的义务本位思想的影响，加上对公共利益名义的滥用。大规模的城市房屋拆迁目前仍处于无序状态，大量的违法拆迁现象层出不穷。为了使公私权二者由冲突转为和谐，有必要采取一系列措施控制公权，保护私权，提升私权在法律中的地位，以此来完善我国现有的城市房屋拆迁制度。

【关键词】房屋拆迁公权与私权冲突与和

一、我国城市房屋拆迁问题的概述

（一）城市房屋拆迁中的法律关系

一般认为，房屋拆迁法律关系是指拆迁法律规范在调整拆迁当事人（包括拆迁人、被拆迁人、房屋拆迁主管部门及有关国家机关）的行为过程中所形成的他们相互之间法律上的权利和义务关系。城市房屋拆迁涉及多方利益，既关系到拆迁当事人的正当权益，又关系到国家建设和城市规划的具体落实，因此，需要政府进行宏观调控乃至参与。其中，以保证拆迁行动的顺利进行。当前，城市房屋拆迁以平等民事主体之间的协商拆迁这种民事行为为基础，同时以国家行政机关的权力干涉为后盾，这种特殊性使房屋拆迁关系到城市的发展、环境的保护和人民的安居乐业。这样一来，一方面有关行政机关与拆迁当事人就形成了行政法律关系，如拆迁许可证的申请和颁发、拆迁纠纷的行政裁决等。另一方面，拆迁人与被拆迁人之间对于补偿安置及拆迁期限等问题通过平等协商的解决，又属于平等主体之间发生的民事法律关系。

1、行政法律关系

为了保证城市规划和土地利用总体规划的有序进行，同时为了满足和服务于市政基础设施建设的目的，行政机关有必要对拆迁活动进行一定程度的管理，通过拆迁活动的行政许可来规范城市拆迁活动的有序进行，这样行政机关就和拆迁人或被拆迁人就形成了一种行政法律关系。这种行政法律关系主要包括以下几种：（一）房屋拆迁主管部门与拆迁人之间因房

屋拆迁许可证审批颁发而发生的行政法律关系。任何单位和个人需要拆迁房屋，必须持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，有关部门对其进行审查从而决定是否予以批准；（二）房屋拆迁主管部门和被拆迁人之间因房屋拆迁公告而发生的行政法律关系。房屋拆迁许可证一经发放，房屋拆迁主管部门应当将有关拆迁的法律规定的必要事项以公告形式对外公布；（三）房屋拆迁主管部门与拆迁人或被拆迁人之间因违法行为的处罚而发生的行政法律关系。拆迁人或被拆迁人违反房屋拆迁管理规定时，房屋拆迁主管部门有权对其进行行政处罚；（四）拆迁人与被拆迁人之间因达不成房屋拆迁协议时由行政机关进行裁决发生的行政法律关系。

2、民事法律关系

因为房屋的拆迁涉及到被拆迁人的房屋所有权和土地使用权的转让问题，在行为上表现为拆迁人与被拆迁人之间拆迁协议的订立以及拆迁委托行为的发生，依据民法有关理论，这是一种民事权利的产生、变更和转移，从而就形成了一种民事法律关系。拆迁人和被拆迁人的法律地位是平等的，拆迁人和被拆迁人在拆迁活动中平等享有保护自己民事权益不受侵犯的权利；平等享有不服拆迁行政管理行为，并申请行政裁决和民事诉讼活动的平等享有变更、放弃或处分自己权益的权利；同时也都有遵守拆迁法律、法规和拆迁期限以及接受拆迁行政管理部门依法管理、监督的义务。一句话，签订房屋拆迁补偿安置协议只涉及拆迁人与被拆迁人双方，行政管理部门在行使行政管理职能时不得越位。

（二）城市房屋拆迁的种类原则

根据拆迁人的不同、拆迁目的的不同，可以将现实中的城市房屋拆迁区分为:公益拆迁和商业拆迁。这种划分便于考察现实中的拆迁运作模式。

1、公益性拆迁

我国现今城市房屋拆迁大多是出于公共利益的需要，这样的拆迁我们称之为公益性拆迁。公益性拆迁其实只是政府代表国家对私人房地产或集体房地产的一种行政征收，是国家行使公权力的一种表现。它一般由政府的具体部门(例如城市建设部门)作为拆迁人，申请拆迁许可，然后实施拆迁并给与被拆迁人补偿。由政府部门进行的城市公共项目建设拆迁，不以营利为目的，着重考虑的是社会效益，较容易获得市民的支持。但实际情况有时并非如此简单，在这些为公共项目建设目的而进行的拆迁中，政府还会通过招标、投标等方式，委托开发商、拆迁公司或政府下属项目公司具体实施拆迁行为，并由他们完成对拆迁人的补偿。补偿资金有些是由政府拨款，但越来越多的是由受委托人自己筹集。但他们是以盈利为目的

的企业法人，让他们参与纯为公共事业的项目且自筹资金补偿受拆迁人，是否不合常理?但只要看看现实的做法，就很容易理解。例如，政府将其他地块以优惠的价格出让给拆迁人，甚至免掉该地块的土地出让金，或者把具有经营性的公共项目，交由企业经营，从该项目中，企业获得的利益将高于它们的付出。

2、商业拆迁

这是由房地产开发商或其他企业法人进行的，包含商业利益的拆迁，例如，为了建设商业区、商品房住宅区等项目的拆迁。在这些项目中，拆迁人不是政府，而是企业法人。在得到拆迁许可之后，他们与被拆迁人就补偿费用、补偿方式和补偿范围等问题进行协商，补偿资金由拆迁人自己筹集，政府不再给予拨付。商业拆迁使得民营资本进入，房屋拆迁更加活跃，但也暴露了拆迁人为了过分追求利润而不择手段的弱点，因此存在于商业拆迁中纠纷较多。

（三）我国城市房屋拆迁制度存在的问题

1、政府角色的错位。

政府是城市的规划者,在城市规划者眼中，只有通过拆迁才能实现其理想规划蓝图，在政府领导者的视域里，也往往把拆迁作为取得政绩的有效渠道，因此导致政府在拆迁过程中扮演了不光采的角色，主要表现在以下几方面：

⑴在某些经济水平相对落后地区，政府把土地出让收入作为其收入的主要来源，因此往往盲目规划拆迁然后把土地挂牌出让，这实际上是一种商业化的运做，目的使规划拆迁土地利益最大化。政府成了只赚不赔的商人，带有商业气息的政府，在考虑被拆迁人权益时当然无法去维护被拆迁人应有的利益。

⑵政府是拆迁政策的制定者，但是在很多地方又是拆迁活动的具体实施者政府以发放拆迁许可证的形式将拆迁权授予拆迁人，由拆迁人（大部分为房地产开发商）负责具体的拆迁活动实施，自己淡入幕后，但实际上政府仍扮演拆迁人的角色。拆迁补偿标准也是由政府制定的，且在处理期间不停止拆迁的执行，致使被拆迁人的权利根本无法得到应有的保护。

⑶多数地方政府在拆迁过程中，亲自上阵，动辄组织公安、政府部门人员，甚至法院进行强制拆迁，以公权力对私权利强行干涉，激化社会矛盾，如发生在嘉和的案件至今仍值得我们深思。

2、补偿不公，制度存在缺陷。

城市房屋拆迁补偿是指在城市建设和开发过程中，因拆除房屋而给予房屋所有人的补偿。根据现行的《拆迁条例》规定房屋拆迁补偿的具体方式有货币补偿，实行房屋产权调换

两种方式。

补偿不公是城市房屋拆迁存在阻力的主要原因，追其根源，系制度缺陷所致。

⑴，某些地方政府以文件形式单方确定补偿安置标准，一般规定的标准较低，且有的连续数年不变，造成补偿费数额与市场完全背离，部分居民房屋拆迁后所获得的补偿款，远不能满足新购住房的需要，很多人会因此陷入贫困。

⑵实行房屋产权调换及货币补偿时未考虑区位因素，很多被拆迁房屋是被拆迁人世代居住的房屋，或者是专为子女上学，或上班及考虑买就医等而购买的特定区位的房屋，具有很大的综合价值。但是拆迁时，均将其作为一般的建筑拆除，并给与不合理的补偿，给被拆迁人造成巨大损失。

二、我国城市房屋拆迁中的公权与私权的冲突

（一）我国城市房屋拆迁中公权与私权的冲突的表现

公权是指国家权力机关行使的行政权、立法权和司法权。私权是指个人的权利，如生命权、自由权、财产权等。在城市房屋拆迁中，公权与私权的冲突主要表现在公权中的行政权与私权中的财产权的冲突。我国是一个有着浓厚的行政干预色彩的国度，行政权力可以说是无处不在，只是有些不再是赤裸裸的干预，行政干预变的更为隐蔽，如实施行政许可、行政裁决以及行政权在私权中的优位权。在《城市房屋拆迁管理条例》中，第16条规定“拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，由房屋拆迁管理部门裁决”；第17条规定“被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县政府责成有关部门强制拆迁。”这两条规定实际上是赋予了政府有关部门在城市房屋拆迁中的强制拆迁权，因为以行政裁决的形式强制干预了民事主体之间的合同订立，代替了民事法律关系中的合同当事人对各自权利的意思表示，以行政手段干涉了民事主体自由处置其财产的权利。

政府在城市房屋拆迁中的角色有两种：一是以土地所有者的名义；二是以社会管理者的名义。由于政府拥有土地所有权并不构成强制的理由，相反，政府不拥有土地使用权构成了不能强制的理由，因为强制拆迁的本质就是政府单方面收回土地使用权。土地使用权是一种物权，房屋拆迁的基础是房地产交易，无交易则无拆迁。只要国家不收回私有房屋的土地使用权，拆迁的实质就是一种私法意义上的履约行为，而非行政法上的概念。政府的强制拆迁只能发生在一种前提下，即政府强制性的收回新幅土地的使用权，只有土地使用权被政府合法的强制性收回，才会产生强制拆迁的行政权力。政府是城市改造的主导者，这为政府行政权力介入公民的私权提供了一个理由。建设部以为副部长曾明确指出有的地方政府个别领导为了追求“政绩工程”、“形象工程”，不顾当地的经济实力，盲目扩大城市建设和拆迁规

模，造成了拆迁补偿不落实，拆迁安置方案不落实，侵害了拆迁户的利益，引发了一些恶性事件。在城市房屋的强制拆迁中，行政权力对私权的侵犯表现在如下几个方面：

1、拆迁决策阶段公私权的冲突

在征地项目的决策阶段，公民根本没有知情权，更不用谈发言权。往往是政府立项之后以通知或者文件的形式下发到被征地社区，公民唯一的选择就是接受，公权与私权处于完全不平等的状态。《拆迁条例》第6条规定:“拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。”该规定很容易让人误以为拆迁人所享有的拆除被拆迁人房屋的权利是基于政府的行政许可而不是基于拆迁人与被拆迁人的拆迁补偿安置协议。实质上，在房屋拆迁中，拆迁人的拆迁权利来源于拆迁人与被拆迁人的拆迁补偿安置协议，而政府的房屋拆迁许可只是意味着拆迁人具备了实施其拆迁权的法定的条件，具备了实施拆迁的主体资格，从而可以行使房屋拆迁权。《拆迁条例》没有将拆迁补偿安置协议作为申请房屋拆迁许可证的法定条件，在实践操作中十分有害。一旦拆迁人获得了拆迁许可，就可能以政府为后台与被拆迁人进行强制性谈判，而被拆迁人往往会基于政府事先对拆迁的许可产生思想上的被动，以致在与拆迁人协商时不能积极的维护自己的权利。这样一来，由于政府事先的行政许可，事实上拆迁双方当事人失去了平等对话的平台，被拆迁人的权利极易遭受侵害，这样非常容易造成私权利主体对政府的不满并引发公私权之间的冲突。

2、强制拆迁造成的公私权的冲突

《拆迁条例》第17条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”这一规定意味着被拆迁人对拆迁补偿不满意时有可能被政府强制拆迁。政府或其他行政部门在拆迁过程中采用恐吓、胁迫以及停水、停电、停止供气、供热等手段强迫被拆迁人搬迁或者擅自组织强制拆迁的违法行为屡见不鲜，部分强制拆迁人员的素质低下，野蛮粗暴的拆迁行为时有发生，更有甚者聘请黑社会人员暴力殴打被拆迁人。拆迁人、接受委托的拆迁单位有的还以法院强制执行来吓唬被拆迁人，严重激化了与被拆迁人的矛盾，也使法院的拆迁执行工作陷入了被动的局面。即使法院审判后结果表明行政裁决有错误，但那时强制拆迁可能早已结束，被拆迁人的房屋已不可挽回地被拆除。迟到的正义便不再是正义，面对着断壁残垣，法院的判决将成为一张无法兑现的空头支票，这非常不利于被拆迁人的权利的保护。

3、拆迁补偿不合理造成的公私权的冲突

拆迁矛盾的实质在于利益冲突，拆迁作为一项民事法律行为，应贯彻和体现等价有偿

原则。拆迁当事人之所以难以达成补偿安置协议，就在于对被拆迁人的补偿不合理、不充分，侵犯了被拆迁人的财产权。而政府的不当干预往往加大了这种补偿的不合理性。首先，拆迁补偿的费用和标准偏低。房屋拆迁补偿的核心问题就是如何对拆迁房屋进行准确估价，在房屋拆迁中实现等价有偿，保护被拆迁人的合法财产权利。然而，目前拆迁补偿的通行做法是政府通过规章或其它规范性文件的形式规定拆迁房屋所占用土地的地价及房屋建筑安装费用等其它方面的补偿标准，导致《拆迁条例》所规定的市场评估方式形同虚设，很多地方的拆迁补偿确定也不需要中介机构的参与。这样一来，拆迁补偿费用实质上仍由政府决定，而政府规定的补偿标准往往偏低，损害了被拆迁人的利益。其次，补偿的范围偏小。在拆迁活动中，被拆迁人丧失的不仅是房屋及其附属物的所有权，还有房屋及其附属物所占土地的国有土地使用权。但是，1995年建设部的《关于拆迁城市私有房屋土地使用权是否予以补偿问题的复函》中明确规定：“拆迁城市私有房屋应当严格执行现行有关法律和《拆迁条例》，并按照规定对拆迁的房屋进行安置补偿”。也就是说只对房屋进行安置补偿，而对房屋所有人的土地使用权损失则不予补偿。《拆迁条例》和各省市制定的实施细则中关于土地使用权补偿问题上，大都继续沿用该规定，对土地使用权损失不予补偿。最后，我国房地产评估事务所绝大多数由政府职能部门的下级部门发展而来，虽然形式上实现了与政府脱钩，但在人事、财务等方面仍存在千丝万缕的联系。如前所述，政府的利益常常与拆迁人的利益暗合，加之政府权力的“寻租”，一旦官商勾结，政府就会站在拆迁人一方，房地产的价值势必会被低估，势必侵犯被拆迁人的利益。

（二）我国城市房屋拆迁中公权与私权的冲突的原因

按照社会契约论的观点，在自然状态下，人们解决共同防卫和其他公共事物成本很高，人们通过契约让渡部分私权，共同组建国家，解决公共事物，由于国家是社会契约的结果，所以人们有权对国家权力进行制约，使之不干涉人们的“私域”。在社会契约理论的理想模式下，私权能够有效的对抗公权对它的侵袭，公权也能够进行有效自律，那么，公权与私权之间应该不会发生冲突。但是，在城市房屋强制拆迁的过程中，公权频频侵犯私权，公权与私权相冲突的原因何在呢？

1、公权与私权在法律配置上不合理。当前，调整我国城市房屋拆迁的法律，主要有我国宪法、城市规划法、土地管理法、民法通则、城市房地产管理法、合同法、民诉法、行政诉讼法等。实践中最具操作性、与当事人利益最密切相关的是“拆迁条例”以及各地政府出台的相关行政法规、规章等。在新修订的《中华人民共和国宪法》总则第十三条规定“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定对公民的私有财产权和继承权。国家为了社会

公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征用或征收并给予补偿。”这一条款并没有规定私有财产神圣不可侵犯，而且国家对私有财产实行征收或征用。《房地产法》和《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规中均规定了公权的优位权，对私权的重视和保护完全不够。因此，公权与私权在法律上的配置不合理也引发了两者的冲突。

2、强制拆迁的程序不合理。强制拆迁行为赋予行政机关极大的权力，同时必然对被拆迁人的私权利造成侵害，人民法院和行政机关在执行时本应该慎重，避免冲突的发生。然而，在实际的强制拆迁中，哪些具体行政行为可由行政机关自行执行，哪些必须申请人民法院执行，法律上并没有统一明确的标准，房屋拆迁行政强制执行权限划分不清。此外，根据《拆迁条例》被拆迁人对拆迁不服的可以向行政部门申请裁决，对裁决不服的可以向法院起诉，但拆迁人已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。这样一来，实际上在法院审判之前房屋就会被强拆，房屋的物权就已经灭失，即使被拆迁人最终胜诉了，想再恢复自己的房屋已没有可能。而纵观世界各国的房屋拆迁法律制度，很少看见“强制拆迁”之类的字眼。特别是在西方国家，他们注重对私权利的保护，在房屋拆迁过程中，居民在自身的财产权最终被征收或征用之前有多次机会争取自己的利益，例如要求谈判、请求仲裁或提出诉讼，即使法院做出了最后的判决他们也有权在获得了政府的赔偿后才交付自己的财产权。而在我国，强制拆迁的现象到处可见是引起城市房屋拆迁中公私权冲突的重要原因，极不利于社会的和谐和发展。

3、利益冲突。在强制拆迁的利益博弈中，公权的享有者和行使者是政府有关部门，主要是房屋拆迁管理部门，相信政府是“大公无私者”的想法是非常幼稚的，以房屋拆迁管理部门为代表的行政机关不仅拥有自己的合法利益，而且还在积极的谋求种种非法利益，如寻租和设租利益等。由于政府行政权力天然的侵袭性特征，行政机关具有将种种非法利益合法化的倾向，在这一过程中，公权与私权具有此消彼长的关系，公权的膨胀势必造成私权的萎缩。因此，利益冲突必然引发公权与私权的冲突。

4、对“社会公共利益”名义的滥用。在强制拆迁中，政府是城市改造的主导者，地方政府经常自负的相信，强制拆迁尽管给一部分人造成了不便和损害，但最终有利于整个社会的公共利益，套用影片《英雄》中的一句话“一个人的痛苦放到天下去看，就不再是痛苦。”然而，利益的得失只能由构成集体的个人来衡量。所谓“公共利益”，无非就是在公正规则下各方所获得的利益总和。在强制拆迁中，如果当事人各方严格的按照公正的规则进行讨价还价，而政府仅作为公正的裁判，对利益冲突作出不偏不倚的裁决，由此得到的结果，理所当然的增进了公共利益。但遗憾的是，许多强制拆迁行为名义上为增进“社会公共利益”，

实为“政府及其官员的一己私利或某些人的利益”，公民对这种言行不一的公权的形势显然深恶痛绝，引发了人们对强制拆迁行为的抵触，公权与私权相互冲突也就成为必然。

三、我国城市房屋拆迁中公权与私权的和谐

（一）关于公共利益的界定

中国现行法律中，有关拆迁、征地的“公共利益”的相关规定主要有：《宪法》第10 条第3 款；《土地管理法》第58 条第1 款；《城市房产管理法》第6 条、第20 条；《物权法》第42 条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42 条，以及《城市房屋拆迁条例》第3 条。虽然《城市房屋拆迁条例》没有明确表达“公共利益”一词。但从法律渊源上来看，宪法、土地管理法、城市房产管理法、物权法等属于法律，而城市房屋拆迁管理条例属于行政法规。在法理上，行政法规不得与宪法和法律相抵触，因此《城市房屋拆迁条例》第3 条的有关规定，应当属于“公共利益”的概念。不难看出，拆迁中有关规范土地征收、征用行为的法律，对公共利益的范围并未明确界定。王利明教授认为公共利益难以界定的原因是：“即使是商业利益，也会因为涉及税收、就业等问题，从而间接地涉及社会公共利益。”所以，无论是土地管理法、城市房地产管理法还是物权法都难以做出统一的界定。就立法技术而言，立法者最终选择了规避或者放弃。法律条款不直接规定公共利益的范畴，可能灵活地回避了一些问题，逃避了争议。但从长远来看却带来更大的问题。对公共利益界定的模糊，导致了公共利益的泛化。使政府部门在行使权力的时候，时常以公共利益的名义介入民事法律关系。公共利益明确界定的缺失，致使在拆迁实践中明显是商业开发，却打着公共利益的幌子，获取拆迁许可证进行强制拆迁，以满足商业开发对土地的需求。遇到拆迁纠纷，拆迁人总以公共利益为由为其拆迁进行抗辩。同时，在处理拆迁矛盾的司法实务中，司法部门对公共利益的判断享有巨大的自由裁量空间。导致在对于城市拆迁中公共利益的认定上，不同的利益群体有截然不同的判定结论。正是目前相关法律对城市拆迁中公共利益界定上处于一种回避的态度，由此产生了众多的拆迁矛盾。

正是由于公共利益概念的广泛性、内容的发展性以及内涵的不确定性，采用列举或者排除式方法在法律条文中明确限定其范围是很困难的。既然法律对公共利益的界定如此困难，我们就放弃给公共利益做出明确的界定，在法律上只需对公共利益的范围做原则性规定，将公共利益作为像“诚实信用”一样的抽象条款。我们可以考虑将城市房屋拆迁案件作为一项独立类型的专门案件，建立一套审理房屋拆迁案件的制定法与判例法相结合的混合体系，在个案中寻求对公共利益的界定。具体建议如下：（1）制定房屋拆迁特别程序法，明确房屋拆迁案件所遵循的判例法原则；（2）在法院系统内部设置专门的处理房屋拆迁案件的特别法

庭，给予法官对于此类案件较大的自由裁量权，并对进入房屋拆迁特别法庭的法官设立专门的考核标准，使房屋拆迁案件审理法官队伍职业化、专门化；（4）法院系统建立房屋拆迁案件归档制度，并将归档的各地影响较大的此类案件上升为判例法，同房屋拆迁特别法结合起来作为适用的法律；（5）建立完善的民众监督机制是重中之重。我们可以将房屋拆迁案件特殊化，法院在审理个案时，可以将以往的判例作为审理的依据，由此，公共利益的界定就交给具体的判例了。需要指出的是，房屋拆迁对老百姓来说是安身立命之根本，而对各地经济发展来说也构不成多大障碍（因为一户“钉子户”而导致飞机场等公共设施建设受阻的事例频频发生在西方发达国家，而动辄强拆民宅古迹以加快当地经济发展的事件却屡屡发生在尚处在社会主义初级阶段的中国），所以，在个案中界定公共利益时，应以重视保护私权为原则，力争使公共利益的界定符合民众的标准而非政府的标准，正因为此原因，民众监督机制的完善显得尤为重要。

（二）公权与私权和谐的要求

在城市房屋强制拆迁中，公权与私权的冲突容易引发社会矛盾，在许多房屋强制拆迁事件中，政府动辄出动公安、防暴警察、房管、工商等部门在拆迁现场维持秩序，房屋虽然顺利的拆迁完毕，但是在政府的高压下完成的。放眼中国，强制拆迁中公权与私权的对抗与冲突愈演愈烈。因此，调和公权与私权的冲突势在必行。个人认为以下措施有利于改善官民之间的紧张关系，调和公权与私权的冲突。

1、限制公权，保护私权，提升私权在法律中的地位。如公民的私有房屋既是公民个人的私有财产又是公民的住宅，《宪法》第三十九条规定“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”所以公民住宅除非在被依法征用的情况下，在未经房屋所有权人同意的情况下对房屋进行拆迁即使对公民住宅权的侵犯，当然运用宪法保护私权还应当有相应的配套法律必需有相应的配套法律对公民的这一宪法权利加以保护。建设部颁布的并于今年3月1日开始实行的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（以下简称《规程》）从程序方面规定了很多有利于被拆迁人的制度规范，如规程中规定在拆迁过程中申请强制执行需集体讨论、强制拆迁前必须先调解、强制拆迁前要开听证会、不服行政裁决可以起诉、未经裁决不得强行拆迁、胁迫强制拆迁将被严惩等，在很大程度上体现了对被拆迁人权益的关注和保障。但是，个人认为，这些规定在调和公权与私权的冲突上是远远不够的，《规程》只是作为《城市房屋拆迁管理条例》的配套法规，法律效力不强。因此，我们有待于在《宪法》、《房地产法》和《城市房屋拆迁管理条例》中控制公权，并对私权提供实在的保护。

2、修改有关强制拆迁的相互抵触的法律条款。权力来源法律的授权，权力的合法性也来源于法律的规定，公权与私权的冲突实际上是法律之间冲突的体现。《城市房屋拆迁管理条例》中第十六条和第十七条（条款内容如前所述）的规定明显与《民法通则》、《合同法》、新修订的《中华人民共和国宪法》的规定相冲突。《民法通则》第四条规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”，第七十五条规定“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或个人侵占、哄抢、破坏或非法查封、扣押、冻结、没收”。《合同法》第四条也规定了“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”按照法律效力的等级，国务院在制定《城市房屋拆迁管理条例》理应不得与上位的《中华人民共和国宪法》、《民法通则》、《合同法》等相关内容相抵触，但是，在中国，由于立法技术的落后和粗糙，存在相互抵触的法律条款已不是什么稀奇事。法律条款之间的相互冲突不仅影响了法律效力的发挥，还给行政权力的非法侵入以可乘之机。

3、严格规范政府行为，依法拆迁。政府是人民的政府，政府应该把保护被拆迁人的利益放在首位，合理处理政府、被拆迁人、拆迁人之间的利益关系。

首先建立健全各级拆迁管理机构，规范拆迁管理机构职能，真正做到拆与管分离，科学合理制定拆迁规划方案，正确处理城市发展与低收入群体生活保障问题的关系，避免人民群众因“拆”致贫。

其次，严格规范拆迁前置程序，通过正当程序来控制政府权力，必要时实行拆迁听政制度，如对成片的大规模拆迁应首先由专家进行论证，然后组织由被拆迁参加的听证会，让群众对拆迁范围，补偿标准等发表意见，既可以充分保障拆迁对象的权利，又可以使拆迁活动顺利进行。

最后，在处理拆迁过程中的纠纷应弱化政府权利，强化司法权，运用司法权解决拆迁纠纷。因为在拆迁过程中，很多情况下，政府既是拆迁行为的实施者、受益，最后又是拆迁行为的产生纠纷的裁判者，容易计划矛盾，所以行政权应退出拆迁纠纷的解决，由法院运用司法权，作为裁决纠纷的手段，在一定意义上也是对政府公权利的限制，对私权利的一种更好的保护方法。

4、提高政府强制拆迁行为的成本。在经济学上，政府是被当作“经济人”来看待的，政府在行为时也象其他市场主体那样，计算着行为的成本和收益，当成本低于行为能够带来的收益时，政府就会做出行为，反之，政府就不会实施其行为。在前面的原因分析中，我们也分析了公权与私权冲突的原因之一是利益的冲突，因此，在相应的法规中，我们应该设计政府强制拆迁行为的法律责任时要考虑成本-收益。这样，能够从根本上遏止政府的强制拆

迁行为，减少其对民事拆迁的介入，公权滥用的频率也就会降低，公权与私权的冲突也就得到了调和。按照宪法要求对有关拆迁法规进行违宪审查,规范法律制度及拆迁行为。

5、完善拆迁补偿制度，运用民法调整因拆迁补偿产生的纠纷。拆迁实践中,多数是因为被拆迁人认为补偿不公而拒绝搬迁,因此产生纠纷。实践中解决这种纠纷往往又是运用行政来解决，结果造成矛盾激化。

所以要有效解决纠纷首先应从源头入手，完善因现在拆迁补偿制度所造成的弊端。如在对被拆迁房屋价值评估上，应采用市场价格进行评估，充分考虑被拆迁房屋的区位，土地利用等综合因素确定价值，彻底改变现在政府定价，结果房屋被拆迁后补偿款远不够在原地买相同房屋的现状，彻底是广大被拆迁人摆脱后顾之忧。

其次在因赔偿数额以及是否拆迁上产生纠纷时应当适用民法尤其是《合同法》来调整。拆迁人实施拆迁对土地进行开发利用实际上是为了追求最大化的利润，与被拆迁人是民法上平等的民事主体，按照市场经济的要求，所以在拆迁协商中，应当允许当事双方自由协商，以实现各自利益的最大化。

结语

“风能进，雨能进，国王不能进”这句古老的保护公民私权的经典话语，应是我们制定拆迁制度的思想指针，在致力于城市发展的今天，时刻不能忘记在法治社会，只有法律才是解决纠纷，寻求社会公平正义的最根本手段，要充分发挥司法维护公平正义的作用，及时化界因拆迁产生的矛盾，维护社会稳定发展。

四结论

城市房屋拆迁是城市建设中不可回避的现象，但是，如何实现公权与私权的和谐相处，同样是法律不能回避的问题。但在现实中，由于我国目前房屋拆迁整体制度存在着重大的缺陷，公权本位思想在许多地方政府领导人和公务员头脑里仍根深蒂固，导致被拆迁人的私权得不到有效保障，因此必须改革现有的房屋拆迁的游戏规则，从公益征收立法的角度重塑房屋拆迁制度，明确房屋拆迁必须是为了公共利益的需要，并为“公共利益”确定相应的原则和标准。同时必须通过转变立法理念、加强宣传教育等手段促使整个社会由公权观念向私权观念转变，这是社会主义市场经济发展的必要条件，也是我国法律文化现代化建设的必然要求。参考文献

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