深圳的城中村及改造实践启示

　第25卷　第4期热　带　地　理

Vol 125,No 14　

　2005年12月

TROP I C AL GE OGRAPHY

Dec 1,2005　

　收稿日期:2005-07-25;修订日期:2005-09-11

　基金项目:国家自然科学基金项目(40471002);北京大学深圳研究生院院长基金项目(2005055)

　作者简介:谭启宇(1967-),男,江西南昌人,在职博士生,研究方向:区域可持续发展,(E 2mail )tanqiyu@https://www.360docs.net/doc/c712053996.html, 。

深圳的城中村及改造实践启示

谭启宇

1、2

,岳　隽2,胡宝清3,陈水森

1

(1.广州地理研究所,广州510070;2.北京大学深圳研究生院城市与环境学院,广东深圳518055;3.广西师范学院,南宁530001)

摘　要:城中村是中国二元社会结构遭遇快速城市化而出现的一种特殊社会现象。城中村不仅具有独特的物质形态,更有深刻的社会内涵。深圳的城中村如同其城市化一样具有非常强的个性特征,文中深入分析了深圳“城中

村”改造的社会背景和与改造有关的条件,并以土地为核心探讨了有关土地权属、一体化管理、利益格局的分配等问题。

关键词:深圳;城中村;改造

中图分类号:F291;K901 文献标识码:A 文章编号:1001-5221(2005)04-0341-05

20世纪90年代中后期,国内一些学者针对中国沿海地区一些城市的“城中村”现象,分别从地理学、社会学、城市规划、土地经济、城市文化景观等各

个角度进行了深入研究[1-5]

。在“城中村”改造研究方面,对改造的目的、模式、改造中的基本利益格局与利益均衡机制及改造中涉及的土地法规与政策

等实践性较强的问题进行了广泛探讨[6-10]

,而深圳的“城中村”无论其规模、形成机制、改造难度及研究成果等在珠三角乃至全国诸城市中又最具有代表性。深圳市2004年10月启动的全市范围的“城中村”改造,有着非常深刻的社会意义与理论研究价值。笔者认为对“城中村”的理论研究是必须的,但“城中村”改造更多地表现为一种社会实践。因而,通过对深圳“城中村”改造的全面分析与研究,可以对其它城市同类问题的解决提供有益借鉴。

1　深圳的城中村

1.1　城中村的类别

从形成过程看,“城中村”可分为两大类别:第一类“城中村”处于形成、发展的中、后期阶段,主要

以原“自然村”或“行政村”的形式散布于城市建成区中间或其边缘地带,居住在“城中村”的人们都已完成了由村民向居民的身份转变,但是,村中的各项管理还未纳入城市的统一管理体系中,村内的建筑密度大,改造难度提高;第二类“城中村”处于形成、发展的早期阶段,是行政区划意义上的“城中村”,此类“城中村”位于城市建成区与城市规划发展区

之间,与城市的空间及景观矛盾暂不突出,改造的难

度也不大。

珠江三角洲等经济较发达地区的“城中村”

(如深圳、广州、珠海等城市)多属于第一类。从发展阶段上看,第一类可以区分出两个亚类:亚类Ⅰ在发展阶段属后期,特区内的“城中村”即为这类,其表现形式为被城市包围的一个个“孤岛”;亚类Ⅱ发展阶段为中期,“城中村”还处于生长阶段,特区外的宝安、龙岗两区属于这类,其表现形式为“城”、“村”交织混杂,所谓的“城”是由各“村”构成的。1.2　城中村的外动力机制

“城中村”的形成机制包括内部机制和外动力机制两部分。内部机制主要包含法律法规、政策与管理体制等3方面因素,在外动力研究方面,大多数学者认为:城市化是“城中村”形成的主要外动力,“城中村”现象是中国快速城市化进程中的产物,而深圳极具个性的城市化特征,使得深圳的“城中村”表现得与众不同。

改革开放以来,中国的城市化呈现出一种快速发展的趋势,而深圳在短短的二十几年由一个零起点的边陲小镇发展成现在的现代化大都市,无疑是这次快速城市化的领头羊。深圳的工业化不同于苏南地区以在农村发展乡镇工业和非农产业基础上实现工业化和城市化;也不同于温州地区以发展个体企业、私营经济为基础的农民创业。在深圳的城市化和工业化过程中,农民几乎就是看客,并没有实际参与。城市化的关键是让农民在失去土地之后,能

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够通过城市化实现充分就业。但是,“城中村”问题

在其发展初期表现的许多不确定性及相对属于微观层面现象,在高速城市化的背景下,不容易受到重视①。1.3　城中村的空间分布　①　深圳市福田区城中村改造研究总报告之二(初稿)。

　②　《深圳市城中村改造总体规划纲要》

(初稿)。　③　经济观察报2005.5.2～9。　④　一是土地、空间难以为继;二是能源、水资源难以为继;三是城市不堪人口重负;四是环境承载力难以为继。　⑤　福田区城中村改造政策及制度研究报告(初稿)。

“私宅”作为深圳“城中村”的主要空间载体,它的地域分布情况基本上可以代表深圳“城中村”的空间分布情况。根据深圳市城市规划设计研究院对

全市各街道办“城中村”(旧村)的私宅用地、私宅栋

数和私宅建筑面积的统计调查②

,可以发现深圳市“城中村”的空间分布具有一定的规律性:以特区内、外为界,在私宅建设总量和用地面积方面,特区

外的私宅面积(8422.91×104m 2

)、用地面积

(8548.49×104m 2

)远高于特区内的私宅面积(2

138.86×104m 2)、用地面积(800.11×104m 2

)。但是,特区内的私人建筑的容积率(2.67)、建筑层数(5层)和建筑密度(0.53)均比特区外的容积率(0199)、建筑层数(3层)和建筑密度(0.33)要大得多。这种空间分布特征形成一种强烈反差,使得特区内“城中村”突出表现为建筑密度大、存在相当大的事故安全隐患;特区外则表现为土地开发粗放、用地结构不合理、公用配套不完善等特征。

2　深圳的城中村改造

2.1　改造的社会背景

2004年10月28日出台的《深圳市城中村(旧

村)改造暂行规定》(以下简称“暂行规定”

),是深圳市历史上第一个专门针对城中村改造的政府文

件。它对城中村改造的目的、范围、条件、模式、改造的优惠配套政策等作了全面规定。几乎与“城中村”改造行动同步进行的还有“深圳宝安、龙岗两区集体土地国有化转制”,这一行动的主要标志是《中共深圳市委深圳市人民政府关于加快宝安龙岗两区

城市化进程的意见》(以下简称“意见”

)及《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》(以下简称“管

理办法”

)。透过深圳市这两个相互关联的重大行动,蕴涵的社会背景是深圳市土地资源的稀缺和高速城市化所带来的土地迅速升值。“城中村”改造

的本质就是不同主体利益的重新分配,因此,一场围

绕土地升值的利益重新分配(主要在政府、“城中村”的原村民、开发商之间)的多方博弈在所难免。与此同时,城市政府更是看到了城市形象和公共管

理水平提升的契机③

。稍后,在2005年1月13日召开的市委三届十一次全体(扩大)会议上提出的建设“效益深圳”的战略目标中,明确指出“四大难以

为继”④

将制约深圳发展,其中第一个就是“按照传统的速度模式,土地空间将难以为继”,很明显,也印证了这一改造的社会背景。2.2　改造的条件准备

到2004年深圳已经在全市范围完成了农村城市化转制,在如何看待与怎样认识“城中村”方面逐渐趋于理性。以前多半是将“城中村”与社会治安、消防隐患、违法建筑、原村民的食利阶层等问题挂钩,甚至将其描述为影响城市社会管理的一颗毒瘤。但是,随着社会的发展与相关研究的进一步深入,现在对“城中村”问题有了更为深刻的认识,不仅看到其负面影响,也承认“城中村”对社会的贡献,比如它缓解了外来人口住房不足的巨大压力、重塑了本土居民的稳定结构,而且也是一笔巨额的社会财富⑤

。笔者从“城中村”理论研究和深圳市的一些个案试点实践两个方面,认为深圳开展“城中村”改造的时机基本成熟,改造中可能遇到的一些土地法规政策以及历史遗留问题,也只有通过积极的实践探索才有可能得到完善和解决,因“等待”错过改造的最佳时机,意味着改造的难度加大与政府财政负担的加重。21211　理论研究方面　李立勋从城乡存在的二元体制与政策、城市扩展方式的缺陷、农村发展方式的缺陷、社会调节系统的局限等4个方面分析了“城

中村”的形成机制[3]

;王如渊在对深圳特区的“城中村”进行研究时,选取8个指标将其分成5类,并从土地的产权和土地增值两方面探讨了各方主体土地

收益的变化[4]

;在“城中村”改造目的研究方面,李培林认为,“从个体理性选择的角度看,‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成,是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下,追求土地和房屋租金收益最大化的结果。因此,终结‘城中村’,最

2

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　4期谭启宇等:深圳的城中村及改造实践启示

终要伴随产权的重新界定和社会关系网络的重组[6]。”;程家龙在对深圳“城中村”改造具体个案分析的基础上,分析了旧城改造项目与一般房地产项目的区别[10];韩荡、闫小培等分析了“城中村”改造中的基本利益格局与利益均衡机制[7-11]。

21212　实践方面　深圳市最早进行城中村改造试点的是罗湖区的“渔民村”。它采用的改造模式是由村民自筹资金完成改造,适用于特区内一些改造规模不大、较为富裕的城中村改造。“鹿丹村”的改造模式为拆除重建,其资金缺口通过适当提高容积率,允许剩余单元进入市场流通,但是,容积率的提高毕竟有限,该模式对于建筑密度大、违法建筑多的城中村不适用。“蔡屋围村”的改造走的是完全市场化的道路,由开发商完成从拆迁、规划到建设的全部过程。该模式将所有改造项目捆绑在一起,应特别注意防止开发商将一些利润较高的项目改造完后留下利润不高的项目[10]。福田区对“城中村”改造可能产生的社会影响、对房地产市场的影响、政府财政的承受力及相关土地政策做了专项研究。

2.3　改造的主要特征

2.3.1　改造规模大、改造模式复杂　此次城中村改造涉及全市范围的所有320个原行政村(其中特区内91个,特区外229个)巨大,全市私房总用地面积达9349×104m2,总建筑面积达10561.77×104 m2,改造规模十分巨大②。不仅如此,深圳的城中村在地域上存在特区内外的差异;待改造的私房中,违法建筑所占比重大,情况复杂,加大了改造的难度。

改造的基本模式是“政府主导,市场化运作”,政府不直接参与商业性开发,通过政策、规划进行宏观调控和引导。政府以“坚持规划先行与整体开发、合理控制强度、完善功能配套”为原则,对于涉及城中村全面改造的要制定专项改造规划。具体改造模式:根据强度可分为以拆除现有建筑及建设新的建筑为主要手段的全面改造模式(包括异地重建、整体拆建、局部拆建)及以改善居住环境为主要手段的综合治理改造模式;以改造参与的主体可分为由村集体股份公司独立承担改造任务的“自改模式”、由发展商独立承担改造任务的“市场改造模式”、由二者共同组建开发公司的“混合改造模式”。

2.3.2　改造与违法建筑的治理相结合　深圳的违法建筑问题和城中村问题是紧密联系在一起的,全市90%以上的违法建筑出现在城中村,深圳的违法建筑具有以下特征:第一、违法建筑面广量大,严重侵犯了城市的公共利益和资源;第二、违法建筑的建设高潮与一些重大政策的出台密切相关;第三、违法建筑的主体复杂。违法建筑和“城中村”改造已经成为深圳市社会经济发展各方利益冲突最大、关系最复杂的问题。“城中村”改造的一个重要前提条件是违法建筑的势头得到遏制并趋于停顿,使违法建筑的治理成果通过“城中村”改造得以确认。违法建筑的治理是治标,“城中村”改造是治本,违法建筑的治理是“堵”,防止新的违法建筑产生和“城中村”改造是“疏”,对于历史时期产生的违法建筑进行疏导清理。二者有机结合,同步推进,互相呼应才能取得良好的效果。

2.3.3　特区内外有别的改造思路　深圳特区早在1992年就已经全面实现城市化。经过10多年的快速发展,特区内的“城中村”建筑密度大、社区结构稳定,在发展阶段上属于后期,因此,特区内“城中村”改造是以改善城市环境,完善城市功能为目的。而且特区内由于红线控制范围较为确定,改造范围可以此为依据划定。特区外由于2003年才开始推进城市化,相当部分地区还未划定红线范围,所以“城中村”改造的重点是对一些功能老化的旧工业区、中心城区及公共设施严重缺乏的旧村进行全面改造,加快推进农村城市化的进程缩小特区内外的差距。深圳市未来的发展、潜力和竞争力主要在特区外,特区外“村改”要纳入推进城市化总体框架,以提高深圳城市综合发展实力。

3　深圳城中村改造的启示

3.1　改造的核心是土地问题

城乡土地的不同产权制度是“城中村”形成的根本原因。政府一开始采用土地征用的手段对村落以外的其它集体土地进行征用,待发展到一定阶段,村落被城市包围,全面城市化已经不可避免,政府对剩余的土地采用统征的手段,实行集体土地国有化转制,从而达到对已经城市化土地统一管理的目的。在集体土地还不能像国有土地那样进入市场流通之前,这似乎是唯一可行的途径。深圳经过20多年的高速发展,在特区内可发展用地已经十分紧缺,特区外“城中村”多处于自发开发阶段,土地利用效率比较低,通过改造,实现特区内土地二次开发利用,特区外则应加强土地集约利用,以提高土地的整体利用效益。3.2　改造的关键是统一城市管理

“城中村”存在的问题及主要表象是因其土地、户籍、人口、行政管理等多方面的城乡二元管理体制。它们有些形式上实现了转制,但又没有真正纳

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入统一规划、建设与管理,特区早在1992年就已经完成城市化,但“城中村”现象非但没有弱化,反而经历了一个快速发展的过程。可以认为,这次城市化是一次不彻底的城市化,它使得城乡二元结构和农村社区管理模式及土地出租为主要内容的集体经济发展模式得以延续,“城中村”改造问题复杂,涉及制度、社会管理、经济发展及空间形态等多方面。不同方面的问题互为因果,单方面的改造不能解决问题,应该通过综合改造的手段,既要推动“城中村”的空间形态改造,也要推动其社会改造和经济再造,从而达到“城中村”与城市全面融合的目标。

3.3　改造的基础是对利益格局的分析

“城中村”改造涉及政府、业主与改造单位三方的利益,其中政府代表的是公共利益,其它两方代表各自的利益,“城中村”改造的实质是调节三者之间的相互关系以达到利益均衡。其中,政府与改造单位的关系主要涉及规划与地价两方面问题;政府与业主的关系主要涉及房地产权确认及保护小业主利益问题;改造单位与业主的关系涉及拆迁安置补偿,主要考虑改造单位以何种方式、标准对业主进行安置补偿[7]。

但是,以上对利益格局的分析还存在一定缺陷,如没有对“城中村”的主体———外来人口进行分析,虽然他们只是“城中村”的主体,而非改造主体,但改造的结果却会对他们的利益构成重大影响。因此,应该对深圳的产业结构、房地产租售市场及经济适用房政策等进行全面分析,以弥补上述利益格局分析的不足。

3.4　改造的难点是对历史遗留问题的处理

深圳市在短短20多年城市化过程中,形成了多种土地权属关系的复杂局面。深圳市针对历史遗留问题,先后制定和出台了一系列的地方性法规和政策。但是这些法规和政策的执行效果并不十分理想,在一定程度上影响了法律的权威性与政府的公信力。所以应该积极探索现有土地管理体制改进的途径,使其既有利于城中村改造,又不影响对历史遗留的房屋(土地)的确权。大致可以分为两种情况处理:对于那些纳入全面改造的城中村,通过市场的方式引进开发商进行改造,这些房屋(土地)经过确权可以进入市场流通。对于那些综合整治暂时还未纳入全面改造的城中村,在原有法规、政策规定的情况下,应探索一些新的措施分类解决,符合法规、政策的房屋给予确权,但是这类房屋暂时还不允许进入市场流通,而对那些手续不完善,但并未严重违反城市规划的可以规定:“继续保留当前的使用状态,并规定一定的使用期限”。历史遗留问题没有得到合理解决,城中村改造的目的就要大打折扣,而且对还会影响特区外正在进行的集体土地国有化转制,从而有可能引发特区外新一轮的违法抢建高潮。

4　结语

深圳以及珠江三角洲其它一些城市的“城中村”现象表明,“城中村”的出现并非快速城市化的必然结果。但是,结合当时国家土地方面的立法情况,以及这些城市普遍城市化水平不高的事实考虑,则“城中村”在这些城市的普遍出现就不是偶然的了。“城中村”有其自身发生、发展及消亡的规律,城中村改造是一种外部力量,是对既成事实的被动反应,此番城中村改造在各地的升温,主要是土地升值带来的利益驱动,开发商看到的是获得日益稀缺的土地资源,政府则捕捉到了提升城市形象和公共管理水平的契机。目前,我国许多城市都面临着“城中村”的困扰,虽然各个城市“城中村”的外在表现不尽相同,但其本质问题却是相似的,就是在城市化过程中各方利益重新调整的过程。笔者在对深圳市“城中村”及改造一些个性问题进行研究的同时,也对一些共性的问题进行了探讨。

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　4期谭启宇等:深圳的城中村及改造实践启示

543 THE TRANSFO R M AT I O N O F THE URBAN V I LLAGES IN SHENZHEN

T AN Q i2yu1、2,Y UE Jun2,HU Bao2qing3,CHE N Shui2sen1

(1Guangzhou Institute of Geography,Guangzhou510070,China;2College of U rban and Environm ental

Science,Shenzhen Graduate School,B eijing U niversity,Shenzhen518055,China;

3Guangxi N or m al college,N anning530001,China)

Abstract:U rban village p r oble m s have e merged in China since refor m and opening t o the outside world.An urban village can be easily identified fr om its outer configurati on,and it has peculiar s ocial2econom ic machinery.I n order t o s olve the p r oble m s,the authorities of different cities have taken diversified measures.Shenzhen initiated the transf or mati on of the urban villages in2004.I n this paper the characteristics of the urbanizati on and the urban villa2 ges in Shenzhen are analyzed,and the backgr ound and conditi ons of the village reconstructi on are discussed.Fur2 ther more,the key p r oble m s of the subject———those about p r operty in land and the integrative manage ment are ana2 lyzed.It is considered that Shenzhenπs ex perience in urban village reconstructi on could be f or reference of other cit2 ies in China.

Key words:Shenzhen City;U rban villages;Reconstructi on

(上接第335页)

Ab s trac t I D:1001-5221(2005)04-0331-EA

I ND USTR I AL D EVELO P M ENT AND ENV I R O N M ENT PRO TECT I O N I N

THE PEARL R IVER MO UTH R I M,AS COM PARED W I TH THE TO KYO BAY R I M

J I A NG Lu2m ing,Z HANG Hong2ou,L I A NG Guo2zhao

(Guangzhou Institute of Geography,Guangzhou510070,China)

Abstract:The Pearl R iver mouth is a triangular estuary which is kno wn as the L ingdingyang.A nu mber of large cities,including Guangzhou,Shenzhen,Zhuhai,Foshan,Dongguan,Zhongshan,as well as Hong Kong and Ma2 cao,are distributed ar ound the estuary,for m ing an econom ic ri m,s omething like T okyo,Ka wasaki,Yokoha ma, Funabashi,Chiba,I chihara and Kisarazu ar ound the T okyo Bay.The Pearl R iverMouth R i m(PRMR)is the most devel oped area in the Pearl R iver Delta(PRD),and serves as the econom ic l ocomotive of the Pan2Pearl R iver Delta econom ic regi on(PPRD)which consists of9p r ovinces p lus Hong Kong and Macao.It can be seen that PR MR,PRD,Guangdong,and PPRD show a structure of concentric circles f or industrial devel opment,in which PR MR is the core.For further strengthening the econom ic driving power of the regi on,harbor2related industry should be devel oped in the PR MR.However,the rap id devel opment of the PR MR has caused seri ous envir on ment p r oble m s.It is considered that the experience and less ons fr om the T okyo Bay R i m could be f or reference.Much at2 tenti on be paid t o the envir onment p r otecti on of the L ingdingyang and its ri m areas.

Key words:The Pearl R iver mouth;The Toky o Bay;I ndustrial devel opment;Envir on ment p r otecti on