城市黄线控制规划方法与实践_以_淮安市_五线_控制规划_为例

城市黄线控制规划方法与实践——以《淮安市“五线”控制规划》为例杨 帆摘要：“黄线”是城市的生命线，是提升城市功能和竞争力，构建资源节约、实现城市可持续发展的前提和基础。

规划通过系统研究，统筹协调，最大限度地发挥基础设施黄线在城市发展中的价值作用和效益，有利于改善城市生态，优化人居环境，提升城市功能，彰显城市风貌，维护公众利益，发挥管理效能。

本文结合实际工作，探索总结城市“黄线”控制规划工作思路，更好地引导、控制和规范城市建设与管理。

关键词:黄线 规划 优化 控制 管理1、引言2005年11月8日，建设部令144号颁布《城市黄线管理办法》（以下简称《办法》），并于2006年3月1日起施行。

《办法》第一次将黄线规划的编制纳入法定轨道。

黄线是城市规划管理中“五线”（即道路红线、河道蓝线、绿化绿线、文物紫线、基础设施黄线等）之一，由于其涉及面广，覆盖城市基础设施各个方面，是城市发展的命脉，其重要性也就不言而喻了。

淮安市地处江苏省苏北腹地，是历史文化名城，拥有丰厚的历史文化底蕴。

近年来，随着城市化进程加快，城市规模的迅速扩张，城区范围在不断外延，部分地区城市黄线各项基础配套设施出现盲区，局部地区虽有规划，但缺乏系统性和针对性，无法有效指导城市建设，不同程度地限制和制约城市发展。

为适应淮安市城市发展需要，编制完成了《淮安市“五线”控制规划》，通过规划编制的反复实践，对城市黄线控制规划具体做什么、为什么、怎么做有了更深入的理解，以此共同分享、探讨。

2、黄线与城市的关系2.1、什么是城市黄线？黄线要控制什么？城市黄线：是指城市道路交通设施、给水设施、排水设施、环卫设施、消防设施、燃气设施、供热设施、电力、通讯、防洪排涝、抗震人防等对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的重要基础设施。

黄线必须控制的是城市基础设施用地的控制界线。

2.2、黄线在城市中的作用城市黄线是城市复杂巨系统中的有机组成部分，被称为城市的“生命线”，是城市功能正常发挥的基本保证，是现代化城市有序、高速、正常运转的纽带，为城市经济发展创造和提供重要的支撑，因此它是构建和谐社会的基础。

与我们的生活息息相关，是城市经济和社会发展的主要载体，是重要的社会公共事业，直接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的安全发展、健康发展和可持续发展，具有显著的基础性、先导性、公用性等特点。

城市黄线在城市中扮演的角色和发挥的作用如同人的各个器官，在人体内担负的重要功能和作用一样，无法替代，缺一不可。

2.3、城市离不开黄线“没有规矩，无以成方圆”。

对于快速化发展的城市来说，迫切需要有科学的规划引领城市建设与发展。

黄线控制规划就是要对城市基础设施的发展进行适度控制、科学引导、有序建设、规范管理。

3、探索与实践3.1、探索规划方法淮安市城市黄线控制规划是以淮安市城市规划区约450平方公里的范围作为规划研究对象，这样的研究范围在全国范围尚属少见。

黄线控制规划的控制内容，已不仅仅是已编总体规划、专项规划、控制性详细规划等相关规划的简单落实，而是需要统筹各规划在范围上、编制时间上、深度上、标准上等方面图1的差异，进行优化、调整、补充、完善，因此规划控制的难度相当大。

规划针对淮安市近年来发展速度加快，城市建设用地已大大突破《淮安市城市总体规划调整（2005-2020）》中确定的中心城区规划范围的实际情况，从满足需要，积极引导，强化控制的角度出发，因地制宜，借鉴控制性详细规划编制经验，运用“四定”方法（即定性、定量、定位、定策），进行规划的全过程编制。

（）规划技术路线示意图。

3.2、创新规划理念规划突出“科学规范性、前瞻先导性、综合公用性、远近适宜性、相互关联性、经济合理性、管理可控性”的规划理念，以城市科学发展、安全发展、健康发展、和谐发展为宗旨，以改善人居环境，完善城市功能，统筹发展为出发点，加强城市黄线与其他各线统筹协调，做到近远结合、适度超前、因地制宜，充分发挥现有资源优势，合理配置与整合公共资源，提高城市可持续发展的永续动力。

针对城市黄线的复杂性，提出通过“十化”控制，实现城市集约化和可持续发展，即问题分析——准确化；目标制定——具体化；规划内容——科学化；规模预测——定量化；设施定位——人性化；用地布局——集约化；投资渠道——多元化；管理控制——信息化；效益实现——最大化；城市特点——个性化。

4、定性定量、合理布局4.1、规模或指标校核规模的核定是城市规划控制的关键，它可以减少资源的无效损耗与浪费。

城市规模的扩大，建设标准的提升，需要有相应的城市基础设施作为城市发展的支撑。

但由于部分地区超出原规划范围，无规划指导建设与管理，出现控管盲区。

因此，需从城市总体发展框架的角度出发，对各专业的系统性加以研究，进行各项基础设施容量规模的预测和规划指标或标准的校核，以完善城市发展配套设施，保障城市基础设施功能的正常发挥，提高城市可持续发展的承载能力。

例如在城市给水方面：《淮安市城市总体规划》及《淮安市区域供水规划》，都是按中心城区范围考虑的，给水设施主要依托现状3座水厂进行扩建发展。

因此，给水设施规模和布局、供水压力等已无法适应现实发展需求。

规划通过对研究范围的给水容量预测，结合淮安市现状城市供水、用水实际特点，合理确定总供水规模，并在充分论证的基础上确定需要新增水厂1座。

4.2、优化设施布局各专业内容的系统性、前瞻性、科学性、经济性、可行性等方面是本规划重要考虑内容之一，规划深入研究，综合协调与其他各项设施的相互关系，强化土地资源节约利用，做到既要有刚性的占地规模的严格控制，又要有可供设施升级改造、提高标准的弹性空间。

规划通过黄线设施优化布局等大量细致地研究工作，实现科学、合理地设施优化调整，提高了规划实施的可行性，从而有利提升城市安全保障能力。

以下两个例子以示说明。

例1：给水方面规划新增的徐杨自来水厂其设置位置的选择就是在综合考虑了水源如何选择、水源地的水质、水量情况等、水厂主要的服务片区及供水压力，以及与现有水厂如何联网供水提高城市供水安全等相关因素的基础上，经反复磋商，最终决定的。

（见图2）例2：燃气方面根据《淮安市城区加油加气站布局规划》，其中北部有一座加气站位于淮安北站南侧，选址落点正好在火车站站前广场处，位置极为不妥。

规划建议加气站西移，确保城市公共安全。

（见图3）5、统筹协调、易于管理5.1、强化协调由于城市黄线涉及面广，因此相互间的协调以及与城市其他“四线”的协调与统筹都是十分重要的。

例如，在排涝泵站规划时，根据城市发展规模，结合《淮安市城市排水整合规划》，对部分排涝泵站做了规模核算与调整。

但因部分泵站扩建需要增加用地面积，与规划的道路红线或河道蓝线发生较多冲突。

其中窑汪泵站扩建与规划韩侯大道红线冲突、城南站扩建与运南东路红线冲突，规划建议结合道路红线在附近选址拆建。

（见图4、图5）图2. 徐杨水厂图3. 规划加气站位置调整图4. 窑汪泵站位置调整图5. 城南泵站位置调整在以城市规划区为研究对象后，诸如此类的矛盾冲突有很多，但我们通过多轮次与地方相关部门沟通，最终得到较好地解决，归纳总结有以下几点原则可以参考：（1）若黄线设施在规划中维持现状时，在与其他规划“四线”中的任何一项出现矛盾冲突时，建议调整其他各线；（2）若黄线设施在规划中需扩建时，当原设施规模相对较小，在与其他规划“四线”中的任何一项出现矛盾冲突，建议调整设施黄线；当原设施规模相对较大，建设标准较高，在与其他规划“四线”中的任何一项出现矛盾冲突，建议调整其他各线。

（3）若黄线规划设施内部出现矛盾冲突时，从安全第一，区域性、规模大、等级高等优先考虑。

5.2、引导控制城市黄线中的各类基础设施并非同样等级、同等重要地一视对待，而需要因类制宜，这样更能突显对各类设施引导控制的针对性和指导性。

对于区域性的基础设施，因其占地规模大，影响范围广，宜作为刚性控制。

对于部分设施规模小，分布点较多，服务范围较小，占地面积小于1000平方米的小设施，加以弹性引导控制。

例如环卫设施中的垃圾转运站，有些用地规模在200~800平方米之间，此类设施主要以在某范围内如何配建，配建标准提出要求，初步选址，可以微调，而非通过设施四至控制坐标来定位，因而增强规划的灵活性和适应性，起到较好地引导和控制作用。

规划通过刚弹结合，实现真正意义上的控制，从而维护规划的严肃性和权威性。

5.3、设施落地管理在充分协调的基础上，各项设施落地就会更具有可操作性了。

规划为了便于控制与管理借鉴控制性详细规划中分图则的表现手法，将各类控制要素集一身，主要包括设施名称、设施界限、四至坐标、用地面积、建设标准、引导要求等，规划将图则汇集成册，方便信息查询与管理，并为数字城市建设提供城市最基础的空间信息以及城市建设相关信息，同时将会在城市规划、建设、市政工程管理、城市交通、应急指挥等系统中发挥着重要的作用。

（见图6）图6. 黄线图则6、结语城市黄线规划作为强制性内容既要体现法律的刚性又要有适应城市未来发展的应变性、灵活性和包容性，应能更好地满足城市发展的需要，发挥其在城市规划及管理中的引导及控制作用，体现规划的科学性、法律性和权威性，做到易于操作、便于管理、富有弹性。

通过规划的实施，实现改善城市生态，优化人居环境，提升城市功能，彰显城市风貌，造福人民群众，实现城市和谐发展和可持续发展。

本文就城市黄线控制规划重点控制内容、控制要素等方面进行了尝试性地探索，希望通过不断地实践，充分发挥城市规划在经济社会发展中的组织、决策、引导、协调、监督和服务作用，更好地促进城市发展又好又快。

作者简介杨帆（1965—），女，硕士，江苏省城市规划设计研究院，交通市政规划设计所副所长，研究员级高级工程师。