复面清单管理

案例：高校负面清单管理
高校专业调整建立负面清单制 本科专业连续两年就业率低要减招停招。开展好专业自评估工作,在教
育教学过程中出现办学条件严重不足、教学质量低下、就业率过低等 情况时,高校要及时采取措施。连续两年就业率较低的专业,除个别特殊 专业外,应调减招生计划直至停招。连续五年不招生的专业,应提出撤销。 连续五年不招生专业应撤销。 新建院校三年内年度增设专业数不超过5个。 涉及执业资格证书专业须省级主管部门许可。涉及执业资格证书专业 的设置,必须取得省级相关主管部门的许可与认定。尤其是设置医学及 相关医学类专业必须严肃对待。设置公安、司法类专业须征求省级有 关主管部门意见。师范类本科专业原则上在19个省级教师教育基地所 在高校设置。 专业建设要围绕我省重点发展的产业。高等学校专业建设要服务区域 重大战略,围绕我省重点发展的新兴产业、支柱产业和特色产业,做好长 期规划和风险评估,避免追求短期利益行为；做好充分论证,避免盲目跟 风。
主讲人：宋江组合
什么是“负面清单管理”

"Foreign enterprises will be given pre-establishment national treatment — treated the same as Chinese companies. Foreign investment will also be evaluated with a 'negative' list approach as opposed to a 'positive' list approach," said Jian Chang, an economist at Barclays China. 巴克莱中国经济学家常建表示：“外资企业将享有准入前国民待遇——与中国公司同等待遇。外商 投资将通过“负面清单”管理方式进行评估，“负面清单”管理是与“正面清单”管理想对应的。” 负面清单（negative list）又称消极清单、否定列表，是一个国家禁止外资进入或限定外资比例的 行业清单（list of industries）。在这份清单上，国家明确开列不予外商投资准入或有限制要求的 领域，清单以外领域则充分开放。与其相反的“正面清单”（positive list）自然就是国家明确开来 允许外商投资准入或有限制要求的领域，清单以外领域一律不予开放。 负面清单管理模式，指的是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以 清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列 明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行 整改，从而提高外资进入的效率。但是在我国，对外资进入目前依然实行政府审批制，这使外资企 业很不适应，常常在审批过程中陷入扯皮，降低了外资进入的效率
负面清单管理模式的背景
负面清单一词出现在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所列
的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三， 排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。 《总体方案》提出，“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规 则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国 民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。 对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由 核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外）， 由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责 备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登 记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在 试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型 经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投 资管理制度。”
负面清单管理模式的优越性




中国（上海）自由贸易试验区率先在外商投资的准入领域实行负面清单制度，将原来的正面清 单管理模式转变成“非禁即入”的负面清单管理模式，从而充分发挥市场作用、降低经济运行成 本，这是转变经济和社会治理模式的积极探索。 负面清单又称为“否定清单”“负面列表”“否定列表”，是相对于正面清单而言的概念。 它是指仅列举法律法规禁止的事项，对于列举以外的事项，法律法规不会进行干预，市场主体有 行为的自由。负面清单符合“法不禁止即自由”的法治理念。在自贸区实行负面清单制度，已经 形成了在全国范围内可复制、推广的管理模式。李克强总理近期指出，清单以外，一律不得实施 行政审批，更不得违规新设审批事项，这实际上是在整个经济管理中认可了负面清单管理模式。 与正面清单管理模式相比较，负面清单管理模式具有以下优越性： 一：激活了市场主体的活力。在正面清单管理模式下，只有法律法规明确规定的事项，市场主 体才有相应的行为自由。 二：限制了政府的自由裁量权。正面清单管理模式具有比较浓厚的计划经济色彩，其基本理念 仍然是由政府对社会经济活动进行更大程度的管理。在此种模式下，政府享有极大的裁量权力， 因为对于大量的“法律的沉默空间”，市场主体能否进入，在很大程度上取决于政府的自由裁量， 由此也产生了权力寻租等社会问题。 三：促进了政府行政行为的公开化、透明化。 四：对市场主体的监管更为高效。在正面清单管理模式下，市场主体要进入特定的市场领域， 需要经过行政机关的审批，这也是所谓的“事前监管模式”。在此种模式下，烦琐的审批程序很 可能导致权力寻租现象的出现，而市场主体获得批准后，如果缺乏事后的监督机制，行政机关就 难以准确把握市场经济状况。因此，事前的监管在效率上是相对低下的。在负面清单管理模式下， 市场主体只要符合法定的准入条件，行政机关就应当许可和批准。批准就自然转化为一种备案， 核准制自然就变成了备案制。更为重要的是，监管形式实现了相应转变——变成了准入之后、运 营之中的监管。这种从事前监管到事后监管的转变，必然要求政府形成一套高效而完善的备案体 系和其他公示公信制度，如信息公示、信息共享、信息约束等制度，并加强事后监管力度，积极 处理备案制度中可能产生的问题，以管控市场风险、保障市场秩序。由于事后的监管模式更有利 于准确掌握市场主体的实际经济活动状况，并采取相应的管理措施，因此，与事前的监管模式相 比，事后的监管模式更有效率。
负面清单管理模式的内容
2013年9月30日，负面清单公布。清单写明，新闻机构，图书、报纸、期刊的出版业务， 音像制品和电子出版物的出版、制作业务，目前均属外商投资的“禁区”。在娱乐场所 方面，电影院的建设经营受到限制，须中方控股。广播电视节目、电影的制作业务，也 仅限合作的方式。广播电视节目制作经营公司、电影制作公司、发行公司、院线公司， 属于外资不能进驻的领域。 此前备受关注的互联网上网服务营业场所（网吧），也在“负面清单”的禁止之列。博 彩业（含赌博类跑马场）、色情业，外商也不能在自贸区投资。在体育场馆中，高尔夫 球场的建设、经营明确禁止投资。大型主题公园的建设、经营虽未禁止，却受到一定限 制。 根据自贸区总体方案，外商独资的医疗机构获得了准入的机会，中外合作的经营性教育 培训机构和职业技能培训机构也将开放。负面清单则显示，医疗机构投资受到三条明确 的限制：投资总额不得低于2000万元人民币，经营期限不能超过20年，不允许设立分支 机构。 至于教育领域，则进一步明确了总体方案的限定。经营性教育培训机构、职业技能培训 机构，只能以中外合资的方式开展。如果外资试图投资非经营性学前教育、中等职业教 育、普通高中教育、高等教育等教育机构，以及非经营性教育培训机构、职业技能培训 机构仅限合作，且不允许设立分支机构。义务教育以及军事、警察、政治、宗教和党校 等特殊领域教育机构，经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育高等教育等教育 机构，属于明确禁大问 题



首先，应使“负面清单”成为真正意义上的负面清单。以电信业为例，上海自贸区负面清单提出限 制外方投资电信，但具体如何限制清单并未说明，在实践中很难操作。不仅如此，中国（上海）自 由贸易试验区总体方案提出，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会 服务领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行 业机构、信息通信服务除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。方案还进一步提出了 一个具体开放清单。在商贸服务领域，开放清单提出“在保障网络信息安全的前提下，允许外资企 业经营特定形式的部分增值电信业务，如涉及突破行政法规，须国务院批准同意。”从措辞上说， 方案提出了一个“正面清单”。因此，如果要使得负面清单成为真正意义上的负面清单，不仅要对 目前措辞含糊的部分有所澄清，还要将方案提出的“正面清单”与负面清单整合，为行业发展提供 明确指引。 其次，负面清单需要为未来可能出现的新兴行业与新兴业态预留空间。上海自贸区负面清单按 照《国民经济行业分类及代码》编制，而物联网、云计算、动漫设计、电子支付等新兴行业在《国 民经济行业分类》国家标准中找不到对应类别，因此未出现在负面清单上。这些快速发展的新兴产 业一方面可能对加快转变我国经济发展方式、推动产业结构战略性调整、增强我国自主创新能力、 提升社会和公共服务能力具有重要的意义，另一方面也可能在某些情况下造成显著负面影响，负面 清单需要明确保留对新兴行业与新兴业态制定不符措施的权利，以视情对其加以限制或扶持，只有 这样才能实现负面清单的动态优化，并为负面清单推广至国际贸易、投资协定奠定基础。 最后，负面清单需要明确适时调整的条件与程序。即使在新兴行业与新兴业态未出现的情况下， 由于形势的变化，负面清单可能也需要适时调整。这种适时调整有利于政策实现稳定、持续与可预 期的调整，是负面清单未来优化需要注意的一个重要问题。