公共服务外包中承包商道德风险的成因及防范策略_詹国彬

摘要：作为一种新型的治理工具，合同外包为改善公共服务绩效带来希望的同时也面临着严峻的挑战，而服务承包商道德风险问题便是其中之一。

为此，应该从强化政府监管机制、优化合同激励机制、引入市场竞争机制和建立责任追究机制等策略入手，构建一个综合性的道德风险防范框架，以约束和控制服务承包商道德风险的发生。

关键词：公共服务合同外包承包商道德风险新世纪以来，随着政治经济体制改革的持续深入，转变政府治理模式、建设公共服务型政府的呼声甚嚣尘上，合同外包日益成为一种广为流行的治理工具。

随着这一治理工具在公共管理领域的持续扩散，由合同外包所引发的委托代理问题越来越引起社会各界的关注和担忧，作为委托人的政府与代理人的服务承包商在价值与目标追求上存在着天然的偏差与不一致性，作为代理人的服务承包商极有可能会利用其信息优势而产生谋取自我利益的不道德行为，引发了服务外包中承包商的道德风险问题（詹国彬，2015），最终侵蚀和损害到公共服务供给中理应恪守的公共利益，致使改革结果背离改革的初衷与目标。

有鉴于此，本文试图从道德风险视角考察合同外包中服务承包商道德风险的成因，提出风险防范策略以期规避和控制道德风险的发生，为改善公共服务合同外包的绩效提供新的思路与路径。

（一）公共服务外包中承包商道德风险的成因由于我国政府开展服务外包的历史较短，受服务外包法规与政策的不完善性、服务外包市场发育程度较弱以及服务承包商行业自律的缺失等因素之影响，道德风险问题因此显得愈发严峻。

1.信息不对称问题致使政府监管乏力。

合同外包的引入必然在公共服务供给过程中带来了新的委托代理问题，而信息不对称问题给政府的监管增加了困难。

诸如隐瞒负面信息、释放虚假信息、提高服务价格、降低服务质量等不良现象时有发生。

对于政府而言，即便是那些更易于明确的职能，或是因为自愿限制，或是因为对合同管理不熟悉，政府部门仍然很难对其外包绩效进行监督，因为合同外包使得政府要面对的是一个不具有隶属关系的服务承包商，这种监督的难度往往比预想的要困难得多，监督不力往往会使合同外包的结果大打折扣。

因此，成功的合同外包离不开政府强有力的监管，而信息不对称问题则加大了监管难度，道德风险由此加剧。

2.服务外包合同的不完备性与模糊性。

无论合同起草者如何仔细，有些任务很难通过以契约的方式加以确定（例如，提供优质的保健或为囚犯提供安全的环境）。

因为任何契约都不可能明确地预见服务承包商可能碰到的所有情况。

相反，契约只能是一个框架，是一套指导将来拾遗补阙的默认规则，决定了合同条款是具有模糊性的，这种模糊性无疑为违背契约精神提供了可能性。

退而言其次，即便合同外包过程中政府与服务承包商签订了一份包含大量书面条款的合同，如何解释这些条款可能会导致政府与服务承包商之间存在难以调和的冲突，某些冲突最终只能选择在法院的司法裁决中得到解决，这种解决方式不仅要耗费时间、人力、财力等成本，还需要面对司法裁决的不确定性，显然这是合同外包双方均不乐意发生的一种情形。

毫无疑问，合同的不完备性与模性不可避免地助推了道德风险的发生。

3.服务外包合同设计中激励机制的缺失。

地方政府推行公共服务合同外包主要是基于经济动因、财政动因、管理动因和政治动因等因素之影响，当政府出于经济动因而实施服务外包时，往往会把主要精力与目光专注于服务成本的节约上，结果促成政府偏爱和青睐于低报价的承包商，使得许多地方政府在合同设计和签订的过程中更倾向于采用成本+固定费用的合同，旨在把服务外包的费用压缩到最低程度，服务承包商因此被迫承担更多的风险。

这种服务外包的理念和制度设计容易造成外包中激励机制的缺失，过多地考虑了政府的利益，容易陷服务承包商于非常不利的境地。

在承担责任与回报不成正比的情况下，部分服务承包商很可能出于自身利益或者对承担风险的担忧而在公共服务供给过程中产生投机行为。

有资料表明，激励机制的缺失极易助长承包商以极低的价格投标，期望一旦进入签订合同阶段，便通过要求提升报价“有所斩获“（意指多于低报价的补偿），这种做法在美国被称为“滚雪球”合同。

此外，我国政府目前在合同外包过程中惯常采用的是短期合同，没有形成公共服务供给的长效机制。

短期合同的普遍采用虽然在促进竞争和重新选择服务承包商方面具有一定的优势，但是并不有利于服务购买市场的可持续发展，服务承包商出于眼前利益的考虑容易采取一些非正常的手段，诸如向政府官员行贿以延期订单，或者创造一些本来非必须的公共服务项目游说政府部门投资。

无论如何，上述情形的出现都将致使合同外包的结果偏离改革的预期目标。

4.服务外包中的竞争性和契约化程度较低。

由于我国政府推行公共服务合同外包的历史尚短，目前仍处在探索阶段，尚未建起来一套较为完备的合同外包程序，程序安排的不到位为道德风险埋下了隐患。

具体而言，表现为：一是公共服务外包中的竞争性较低。

据统计：截至2014年6月底，我国社会组织的总量已达到56.1万个。

但是，许多社会组织普遍存在规模参差不齐、专业人才缺乏、运作资金不足、管理不规范等问题，这不仅严重影响和削弱了社会组织承接公共服务的能力，也使得政府在合同外包过程中引入竞争变得困难重重，不得不面对有限竞争甚至是没有竞争的外包环境，客观上助长了道德风险发生的几率。

二是合同外包的契约化程度较低。

由于我公共服务外包中承包商道德风险的成因及防范策略*詹国彬*本文得到国家社会科学基金后期资助项目“公共服务合同外包的理论、实践与反思”（14FGL012）、中国博士后科学基金面上资助项目“公共服务合同外包的风险及其控制机制研究”（2014M560491）和中国博士后科学基金第八批特别资助项目“公共服务合同外包的绩效以及影响因素的实证研究”（2015T80632）的联合资助。

公共服务外包中承包商道德风险的成因及防范策略短论--180《管理世界》（月刊）2016年第5期国不少社会组织都是由政府部门设立和培育起来的，行政化色彩浓厚成为一个较为普遍的现象。

一些地方政府在推动服务外包中更多的是采用谈判或是委托的方式交给其关系密切的社会组织，结果导致政府与社会组织之间并不是独立运作、完全的契约关系。

这种定向购买的方式由于公开透明度低而更容易诱发服务承包商产生道德风险；同时，契约关系的不完备也容易导致政府与服务承包商在责、权、利等方面的划分不清，进一步助长社会组织做出有违诚实与可靠原则的行为，因为环境允许服务承包商这样做且能逃脱相应的惩罚（吕外，2014）。

（二）公共服务外包中承包商道德风险的防范策略1.强化公共服务合同外包的监管机制。

从实践看，要有效地防范和控制道德风险，首先就必须建立起全程化和动态化的评估监督体系，围绕外包项目的申请、立项、招标、订约、实施、评估、反馈、改进等环节对服务外包实施全程化和动态化的监督，建立严格的评估监督体系。

同时，要把内部监督与外包监督有机的结合起来。

外部监督包括独立于政府之外的专业监督机构、群众监督和新闻媒体监督等；内部监督则包括：一是政府内部财政部门对服务外包资金的来源与使用进行监督；二是政府监管部门对于外包后服务的水平、质量、满意度进行监督。

需要加以指出的是，建立与完善合同外包监督机制固然是加强监管的基本前提，但执行和落实好监管职能的关键在于提高政府的公共管理能力。

只有切实增强政府公共管理能力，才能在合同外包过程中充当名副其实的“精明买主”，履行好监管职责。

2.优化公共服务合同外包的激励机制。

合同的本质并非在于把政府和承包商的关系看作是对抗性的关系，成功地合同外包旨在建立和维持一种有效的提供服务的运作，它着眼于向那些想在合同中获得好处的民众提供优质服务（菲利普，2007）。

从公共治理的视角看，政府与服务承包商在理想的状态下应该是一种合作伙伴关系，不能仅仅局限于短期利益的考量，而必须致力于培养一种长期的、休戚与共的“生命共同体”关系，通过持续的默契培养和信任投资来最终达成（K.Cherrett，1994）。

公共服务外包过程中，政府必须精心构建和设计出相应的激励与惩罚措施，以期引导、约束和控制服务承包商的行为。

一个好的制度安排是按照奖优罚劣的原则，既能激发好的绩效，又能阻止差的绩效。

将激励和制裁加在一起，其恰当的平衡点应该是委托人能够以最低的成本从代理人那里获得最想得到的行为（凯特尔，2009）。

为此，建议在合同外包激励机制的构建中引入绩效合同的理念，通过良好的制度设计为服务承包商提供这样一些选择，如果承包商可以设法在节约成本的情况下完成合同，那么他们就可以共享节约下来的资金。

运用“收入共享”旨在扭转那种政府和承包商一旦确定合同的最初条款便不再寻求改进的倾向。

当然，这样的条款确保任何收入共享建立在实际节约而非估计节约的基础之上。

3.积极倡导和引入服务外包的竞争机制。

美国学者Donahue（1989）的研究表明，真正导致合同外包能够带来效率的改进和成本节约的因素在于竞争，一旦离开竞争，私人组织会像最没有效率的政府一样浪费。

考虑到竞争机制之重要性，合同外包过程中应千方百计地引入竞争机制，以充分发挥竞争机制的效用。

为此，一要倡导公开化竞争招标并签订服务合同。

政府必须按照《中华人民共和国信息公开条例》将服务外包的信息和资金预算等情况向社会公开，通过竞争招标方式鼓励潜在的承包商积极参加竞标，只有通过公开竞争招标的方式才能最大程度地促进服务购买中的竞争，同时也将有助于减少服务购买中的随意性以及降低寻租、腐败等问题发生的几率。

当然，为确保合同外包的公平性与公正性，政府对参与竞标的服务承包商的资质、能力与信誉等要加以严格考察；一旦确定服务承包商后，合作双方理应就服务外包中的权利、义务关系以及服务的细则、标准等事宜签订相应的外包合同（Robert，2011）。

通过服务合同的签订尽可能地减少服务承包商的机会主义行为，同时也为责任追究和争议的解决提供一个客观的依据。

二要加大扶持和培育社会组织力的度，在社会组织员工培训、技术改进、设施建设、战略制定、政策规范等方面给予指导和帮助，引导社会组织通过组织建设和内部管理的优化，不断增强其承接政府公共服务的能力。

4.建立公共服务合同外包的责任追究机制。

合同外包在我国政府改革领域的成效已经初步彰显，并呈现出持续扩散之态势。

在此背景下，如何强化政府的公共责任意识，保证公共财政支出的有效性就显得尤为重要，这不仅有助于降低服务购买的相关风险，更关系到社会公众的公共利益（王聪聪、许婕，2013）。

为此，必须建立一套行之有效的责任追究机制，以推动政府部门在公共服务合同外包中始终把财政支出的有效性问题作为中心目标加以关注，切实提高公共服务合同外包的绩效。

各级政府在开展公共服务外包的过程中应该根据国家有关规定和要求，结合本部门具体情况和服务购买项目的特性，制定明确、具体和富于可操作性的责任追究制度，把责任落实到具体的部门、组织和岗位上，督促相关人员有职必履、有责必担。