《上海市安全生产条例》释义(二)

《上海市安全生产条例》释义（二）第十六条有下列情形之一的生产经营单位应当建立安全生产委员会，其他生产经营单位可以建立安全生产委员会：（一）属于矿山、建筑施工和危险物品生产经营等高度危险性行业（以下简称高危行业）以及危险物品使用、储存、运输单位；（二）属于金属冶炼、船舶修造、电力、装卸、道路交通运输等较大危险性行业（以下简称较大危险行业）的；（三）从业人员三百人以上的。

生产经营单位的安全生产委员会由本单位的主要负责人、分管安全生产的负责人、安全生产管理机构及相关机构负责人、安全生产管理人员和工会代表及从业人员代表组成。

安全生产委员会审查本单位年度安全生产工作计划和实施、重大安全生产技术项目、安全生产各项投入等情况，研究和审查本单位有关安全生产的重大事项，督促落实消除事故隐患的措施。

安全生产委员会至少每季度召开一次会议，会议应当有书面记录。

生产经营单位使用劳务派遣人员从事作业的，劳务派遣人员应当计入该生产经营单位的从业人员人数。

[释义]本条是关于生产经营单位安全生产委员会建立、组成及其职责的规定。

本《条例》吸收国际通用做法，在生产经营单位内除了依法建立安全生产管理机构或配备安全生产管理人员外，在安全生产组织体系建设上，还规定应当建立安全生产委员会。

本条正是结合上海各生产经营单位的实际，明确了建立安全生产委员会的具体要求以及安全生产委员会的组成、职责。

（一）本条规定，高危行业和较大危险行业以及从业人员在300人以上的生产经营单位应当建立、300人以下的生产经营单位可以建立安全生产委员会。

这种做法在国际上都较普遍。

如加拿大安大略省职业安全卫生法规定，50人以上的生产经营单位都要建立安全生产委员会，如日本在劳动安全卫生法中规定，在行业和规模均符合政令规定的每个生产经营单位必须建立安全委员会。

（二）安全生产委员会是生产经营单位非常设的议事机构，本条规定，安委会由本单位的主要负责人、分管安全生产的负责人、安全生产管理及相关机构负责人、安全生产管理人员和工会代表及从业人员代表组成。

特别强调了工会代表和从业人员代表参加安全生产委员会，有利于他们代表全体从业人员提出意见和建议，维护从业人员的安全生产合法权益。

（三）本条规定，安全生产委员会的职责主要是对本单位年度安全生产工作的总体情况进行研究和审查。

安全生产委员会作出的审查意见和研究决策，由本单位主要负责人作出执行的指令，交由各职能部门负责实施。

在安全生产委员会的有关会议上，各方代表特别是工会代表、从业人员代表可以根据自己掌握或了解的情况，充分发表意见或者提出建议。

本条还明确规定，安全生产委员会至少每季度召开一次会议，会议应当有书面记录。

（四）劳务派遣是一种较为特殊的用工形式，劳务派遣人员不直接与用工单位签订劳动合同。

近年来劳务派遣用工形式在上海市发展迅速，较为普遍。

在部分生产经营单位中，劳务派遣人员在从业人员中占有很大比例。

为严格生产经营单位安全管理，有必要将劳务派遣人员计入生产经营单位的从业人员人数。

第十七条生产经营单位应当建立安全生产的检查、教育培训、奖惩以及设施设备安全管理、职业危害防治、劳动防护用品配备和管理、危险作业安全管理、特种作业管理、事故报告处理等规章制度。

[释义]本条是关于生产经营单位建立安全生产规章制度的规定。

生产经营单位的安全生产规章制度是根据其自身生产经营特点、范围、危险程度、工作性质及具体工作内容的不同，根据国家有关法律、行政法规、规章和标准，有针对性地制定具有可操作性的、保障安全生产工作运作制度及工作的方式、方法和操作程序。

安全生产规章制度和操作规程越趋合理、具体、明确，越能在保障安全生产方面发挥作用，因此，生产经营单位应当建立必要的安全生产规章制度。

《安全生产法》第四条、第十七条、第三十二条等条款对生产经营单位安全生产的规章制度进行过一些表述，为了贯彻落实党和国家的安全生产方针、政策、法律、法规和行业、技术标准，本条对生产经营单位应当建立的安全生产方面的有关制度进行了梳理和汇总。

生产经营单位必须建立安全生产定期检查制度、安全生产教育和培训制度规章制度、安全生产奖惩制度、设施和设备安全管理制度、职业危害防治制度、劳动防护用品配备和管理制度，危险作业、重大危险源安全管理制度、特种设备安全管理制度、特种作业人员教育和培训、考核的安全管理制度及事故报告和调查处理等基本规章制度。

同时，生产经营单位还可以结合本单位的生产特点和实际，制定其他相应的安全生产规章制度。

安全生产规章制度是人们对生产过程的客观规律进行反复认识，甚至是以生命和鲜血为代价换来的经验总结，也是考虑生产技术、工艺、物料、环境条件等各方面因素而形成全体从业人员的行动规范。

因此，生产经营单位应以各项安全生产管理制度来统一和规范全体从业人员的思想和行为，保护从业人员安全生产的合法权益，保障从业人员的安全健康和财产的安全，促进生产的发展和经济效益的提高。

第十八条生产经营单位应当建立、健全安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、责任内容和考核要求。

[释义]本条是关于生产经营单位安全生产责任制的规定。

安全生产责任制是生产经营单位最基本的安全生产管理制度，即根据安全生产法律、法规，按照“安全第一，预防为主、综合治理”的方针以及”管生产必须同时管安全”的原则，将生产经营单位各级负责人员、职能部门及其工作人员、工程技术人员和各岗位操作人员在安全生产方面应做的事情及应负的责任加以明确规定的一种制度。

安全生产责任制的主要内容包括三个方面：一是生产经营单位的各级负责生产和经营的管理人员，在完成生产或经营任务的同时，对全过程的生产安全负责：二是各职能部门的人员，对自己业务范围内涉及的安全生产工作负责：三是所有的从业人员应在自己本职工作范围内做到安全生产。

安全生产责任制是保障生产经营单位安全生产的基本制度和重要措施。

本条明确要求生产经营单位应当建立健全这项基本制度，明确各岗位的责任人员、责任内容和考核要求。

通过这样的一个制度设计，使得生产经营单位内部从主要负责人到各个部门、机构、各个岗位上的人员，都有了明确的安全生产责任内容。

同时，为了确保安全生产责任制落到实处，生产经营单位应当结合各自实际，建立科学的考核体系，明确考核内容、考核标准。

考核结果可以与职务任免、劳动分配等挂钩，形成有效的安全生产激励和约束机制。

第十九条生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人应当保证安全生产所必需的资金投入，安全生产资金纳入年度生产经营计划和财务预算。

安全生产资金用于安全生产的技术项目、设施和设备，宣传、教育培训和奖励，劳动防护用品，安全生产的新技术、新工艺、新材料，重大危险源的监控和管理，应急救援器材、物资的储备，以及其他安全生产方面。

安全生产资金不得挪作他用。

高危行业和较大危险行业的生产经营单位应当按照国家和上海市有关规定建立安全生产费用管理制度，并于每年三月底前将本单位当年度安全生产费用提取、使用计划和上一年度安全生产费用提取、使用情况，报财政、安全生产监管部门备案。

[释义]本条是关于生产经营单位安全生产所必需资金投入及用途的规定。

《安全生产法》第十七条第三项规定生产经营单位主要负责人对本单位安全生产工作负有保证本单位安全生产投入的有效实施的职责。

《安全生产法》第十八条更是明确要求：生产经营单位应当具备的安全生产条件所必须的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必须的资金投入不足导致的后果承担责任。

本条主要有三层含义：1．强调生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人必须保证安全生产所必须的资金投入，同时还明确要求将安全生产资金纳入年度生产经营计划和财务预算。

要保证生产经营单位的安全生产，必须要有一定的物质条件和技术措施加以支撑，这就要求生产经营单位在安全生产条件方面必须有相应的资金投入。

当前一些生产经营单位受利益驱动，片面追求利润，尤其是一些私营生产经营单位经营者要钱不要（从业人员）命，安全资金投入严重不足，导致事故不断发生。

从表面上看，安全生产的资金投入与单位追求经济利益之间是相互矛盾的，实则不然，因为，发生一起重、特大事故，不仅造成重大人员伤亡，同时给单位带来的经济损失往往是巨大的，有的单位甚至因此而破产。

生产经营单位的资金投入，一般都由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人决策。

市场经济条件下，生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人往往更重视经济效益，认为安全生产不可能直接产生经济效益，或者存在侥幸心理，不想也不愿在安全方面给予过多的投入。

《安全生产法》第十八条规定，生产经营单位决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人应当对安全投入不足导致的后果负责，承担相应的法律责任，包括民事赔偿责任、行政责任以及刑事责任。

一般而言，对于实行公司制的生产经营单位，要由其决策机构如董事会或有决策权的经理层，保证其安全生产的资金投入：非公司制的生产经营单位由其主要负责人保证其安全生产的资金投入：个人投资经营，如私营生产经营单位、合伙生产经营单位等，要由投资人保证安全生产的资金投入。

明确把保证安全生产所需资金投入的义务赋予生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人，对于明确责任、保证安全生产所需资金的投入是非常必要的。

2．对安全生产资金的用途及使用要求做了规定。

(1)安全生产资金用于安全生产的技术项目、设施和设备，宣传、教育培训和奖励，劳动防护用品，安全生产的新技术、新工艺、新材料，重大危险源的监控和管理，应急救援器材、物资的储备，以及其他安全生产方面。

对安全生产资金的投入方向做了明确规定。

(2)安全生产资金不得挪作他用。

明确了专款专用。

3．要求高危行业和较大危险行业实行安全生产费用提取备案制度。

安全生产费用是指生产经营单位按照规定标准提取，在成本中列支，专门用于完善和改进其安全生产条件的资金。

2006年1 2月8日，财政部、安全生产监管总局印发《高危行业企业安全生产费用财务管理暂行办法》（财企[2006]478号），明确规定矿山开采、建筑施工、危险品生产以及道路交通运输的企业以及其他经济组织应当建立安全生产费用管理制度，并对安全费用的提取标准予以量化。

建立安全生产费用提取制度，有利于确保安全生产资金投入用于安全生产，最大限度发挥资金的效用。

《条例》从上海市实际出发，将安全生产费用管理制度的适用范围从矿山开采、建筑施工、危险品生产以及道路交通运输的企业以及其他经济组织适当拓展到高危行业和较大危险行业。

出发点是考虑到高危行业和较大危险行业是安全生产事故的多发地，安全投入能否得到有效保证直接关系到从业人员的生命安全和生产经营单位的财产安全。

建立备案管理制度，目的是让财政、安全生产监管等有关部门及时掌握费用提取和使用情况，加强监管力度。