优化城市功能 提升城市能级

优化城市功能提升城市能级

作者：陈婷婷

来源：《先锋》2022年第12期

【采访专家】

肖金成

中国国土经济学会理事长，中国宏观经济研究院二级研究员，国家发改委国土地区研究所原所长，中国社科院大学博士生导师。

尹稚

清华大学建筑学院教授，博士生导师。清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长。

为坚定不移贯彻落实党中央大政方针和省委决策部署，成都提出推动“三个做优做强”提升城市整体功能。本刊特邀请城市规划与区域经济研究专家，就成都如何以全面建设践行新发展理念的公园城市示范区为统领，大力推动“三个做优做强”，更好引领区域发展、服务国家战略进行深度解读。

关键词

城市功能

城市功能对于超大特大城市高质量发展的关键作用主要体现在什么方面？检验城市功能与城市发展匹配度的原则或核心指标有哪些？

肖金成

城市功能概括为五方面。第一，集聚功能。集聚更多的产业和人口。城市具有集聚效应，通过发展二三产业，创造了很多就业岗位，现代城市之所以有百万人千万人，是产业集聚带来的，像滚雪球一样，越滚越大。第二，服务功能。人集聚到城市，要生存，不像农村能够自给自足。不仅要生存，还要生活得更好。上海世博会上有一句口号，“城市，让生活更美好”，这就需要健全的城市服务功能。第三，文化功能。除了物质生活之外，城市里的人需要相互交流，要满足城市居民的精神需求。第四，生产功能。城市要生产出很多产品，实现更大区域的商品交换。包括工业产品、服务产品还包括文化产品等，这个功能具有财富积累的性质。第五，生态功能。人集中到一起，生态就变成一种需求，因为人口太多太密集，规模太大，建设

面积占自然空间的比例加大，所以需要生态功能。城市无论大小，这五个功能都要具备，是基本功能。

城市功能与城市规模高度相关。其一，从空间结构来看，如果城市常住人口超过300万或者500万，城市功能就和小城市、中等城市完全不同。空间结构也有很大不同。比如1万人的城镇，前店后厂的空间布局是合理的；常住人口达到百万的城市，就需要功能分区，分为工业区、居住区、商贸区、文化区、生态区、行政区，各种功能区间隔一段距离，相互不干扰，但不能离得太远。城市常住人口达到300万人以上，仅仅功能分区就不够了，要考虑城市管理的需要，实现多中心、组团式、网络化发展。区域经济学有一个概念，叫“反磁力中心”，为解决大城市过于集中所产生的问题，在中心城区之外规划较大规模的新区，吸引中心城区的人口和功能疏解以及集聚外来人口，以抵消城市规模太大带来的“虹吸效应”，防治“大城市病”。如何吸引产业和人口？我归结为4条，即交通更便捷、设施更完善、生态更优美、经济更繁荣。老城要有推力，新区要有引力，这样新区才能集聚更多的经济要素，迅速发展起来。新区不是一个单一的功能区，应是产城融合的，严格来说它就是一个城市，既有第二产业，也有第三产业，还有生活居住都要具备，有了这样的条件，才能实现经济更繁荣。其二，产业结构高度化。城市发展到一定规模一定阶段的时候，第三产业占比超过第二产业，这叫产业结构高度化。现代服务业成为支柱产业，因为土地成本、消费成本高决定了劳动力成本高，工厂等因成本提高会向新区或郊区等更远的地方转移，而第三产业在空间需求不高的前提下，经济附加值高，其比重会不断提高，这就是产业结构高度化过程。其三，辐射带动功能。由于城市规模很大，人口很多，对城市管理的要求提高，数字城市、智慧城市的概念应运而生，大城市还需要发达的公共交通体系。大城市对外的辐射带动功能也体现出来，城市越大，对外的辐射范围越大。其四，国际化功能。首先体现在国际交往，国际航班增加以及国际交流人次数量增加；其次是产品的国际化程度，大量产品出口；第三是出口产品附加值不断提高，跨国公司越来越多。

城市功能和城市发展匹配的原则，就是供给需求平衡。特大和超大城市不能一味追求城市规模越来越大，不能追求区域内“一市独大”，要追求国际化水平不断提高，要增强国际的竞争力和区域的带动力。

尹稚

谈到城市功能有一个绕不过去的历史节点，1933年8月在雅典会议上制定的一份关于城市规划的纲领性文件——《雅典宪章》，它奠定了现在城市的一个基本规划和建设原则，即功能优先。城市功能如果细分可以分很多种，但大的板块可分为四大功能：居住、就业、休闲娱乐，还有交通。这标志着现代化城市的大的功能分类，也是对城市功能关注的主体。对于超大特大城市，由于其规模所带来的，解決问题的复杂难易程度更高，不仅要保障城市每项功能自身的质量，而且功能之间的联系也决定了城市的生产效率、生活品质，功能之间联系随着尺度

的放大也会高度复杂。比如，职住平衡的问题，人与自然亲近的问题，更复杂化的交通的需求问题都出来了，每个功能之间的联系会产生很多不同的、极为复杂的变化。

衡量一个现代城市功能好与不好，主观跟客观评价两个方面都存在，就指标来说，大体集中在五个方面。第一个方面，健康与安全。这是以人为核心的城市的最底层的需求。第二个方面，舒适与便捷。舒适，包括两个方面，分别是物质环境的保障和精神生活的保障；所谓便捷就是方不方便的问题。这些年我们讲15分钟生活圈，讲公共服务均等化，其实都是在改善舒适与便捷。第三个方面，效率与效益。效率是怎么能花更小的时空代价干更多的事。我们讲所谓的“亩产论英雄”问题，它不仅仅指农业，对于城市来讲，效率变得更为关键。每平方公里上可以容纳多少人更为舒适地生活，可以创造多少GDP，可以创造多少就业机会，可以创造多少各种类型产业的增加值，其实都是一种资源利用效率的衡量；另一个就是效益，即投入产出比，投入每1万块钱能够换来多少利润水平，能够换来什么样的生活品质的提升，公共服务水平的提高，健康和公共卫生保障能力的提升等等，当然这个投入产出可能有的直接目的是形成财富积累，有的可能是用投入以后产出的社会效益去衡量。第四个方面，公平与选择。我们讲共同富裕其实讲的是公平问题，同时，我们讲以人民为中心，人民是分人群的，这带来多元化和个性化的诉求，能不能在城市的建设和运营当中都得到充分的满足。第五个方面，城市环境的质量和宜人程度。我们通常讲环境质量是天要蓝、水要清，这是物理性的环境质量，还有一个是宜人环境，既有物理环境的舒适，也有心理层面的，包括这些年我们为什么花那么大力量去抓城市文化建设、城市风貌建设，其实是希望环境不仅仅没有物质性的公害问题产生，同时大家也能生活在一个让人各种感官都是舒适的，更适宜人类生活的环境。

这五大方面指标，是用来衡量城市功能的发育程度和不同城市功能之间的联系的友好性。这两方面如果评价指标都走在前列的话，我们讲的所谓的做大做优做强都涵盖在里边了。比如谈居住问题，城市的保障性住房体系如何？这是居住功能本身的问题。职住平衡问题，有没有比较好的通勤系统，这是如何建立起居住功能跟就业功能之间联系的一种衡量标准。既评价功能本身，也评价不同功能体之间的有效联结，这两个方面都是城市不断提升能级，不断追求高质量的努力方向。

关键词

借鉴经验

我国推动城市高质量发展过程中，

在优化城市功能方面，具有代表性的城市有何可借鉴的先进经验？

肖金成

在城市功能优化方面，我经常举上海的例子，上世纪80年代初，因为浦西居住很紧张，所以上海在浦东建了一些房子，希望上海人到浦东去居住。最初，因不便利，人们不愿意去，随着“两桥一隧”建立，浦东和浦西变得非常便捷。现在浦东新区已是上海的新中心，既有陆家嘴等上海国际金融中心的核心功能区，也有金桥、外高桥等制造业集中区，吸引了很多世界500强企业。2010年前后，浦东新区功能、产业和人口渐趋饱和，上海在虹桥区规划建设了一个新的“反磁力中心”，要素又在此聚集，所以现在上海实际上有三个中心，浦西、浦东和虹桥，形成了一个组团式的城市空间结构，实现了多中心、组团式、网络化，摆脱了传统的“单中心、摊大饼”城市发展模式，使大城市的承载能力成倍扩大。这三个组团，每一个组团功能都比较完善，而且相互之间的联系也非常密切，相互依托。

关于多中心、组团式、网络化发展，实际上成都还是比较早的，四川天府新区和成都东部新区，就是多中心组团式空间结构。拉开了城市的框架，这样城市的承载力扩大了，为城市规模扩大提供了条件，生态环境有了保障，为建设践行新发展理念的公园城市示范区奠定了基础。

尹稚

北京在优化城市功能方面，这些年解决的主要矛盾是超大城市的瘦身健体问题，或者更通俗地讲，如何在减量当中还能实现发展的问题。这其实跟北京市长期以来存在的大城市病有关，人口膨胀的压力、交通拥堵、住房困难、环境恶化等各种问题。同时，也疏解过度集中的教育和医疗功能，来缓解主城人口密度过高、功能密度过高的压力，这是做优主城的措施。成都也发展到相当大的规模了，一些大城市病的症状也存在，但成都动手的基点早，北京主要是“治病”的问题，成都可能是“防病”跟“治病”结合，来避免出现严重的大城市病症状，这是成都发展可以借鉴的经验。

上海是我国现代化程度最高的一个超大城市，它的努力方向已经不是简单的功能提升问题了，它目前是如何解决人的全面发展和以人为核心的全面治理的问题。上海提出“五个人人”，人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同的城市。这“五个人人”分别体现了：发展机会的普惠和共享问题；给人民建立有效有序渠道共同参与城市治理的问题；针对人民幸福感获得感问题；针对城市管理人性化的问题；最后是归属感和认同感的培育问题。这些方面虽然是上海这两年的努力方向和经验，但是在如何解决人的全面发展和以人为核心的全面治理方面，成都在原有城市文化基础上，可能会发展得更有优势，更有特色。

广州在“十四五”进程当中，最大标签仍然是国际化，因为广州所处的粤港澳大灣区，有“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”的独特制度安排，它只有走更通用的国际化规则和准则，才能使这个地区的发展有更好的互联互通，有更好的1+1>2效果。所以广州高度强调国际化的职能，包括国际性的创新高地、人才高地，应对多制度融合、多关税体制融合的金融体系建设等等。

成都只需要从其中找到适合自身可以用的东西，因地制宜，跟地区的特点、发展特征、发展时序和发展重点以及自己的基本资源投入相吻合的要素来学习和借鉴。

关键词

发展阶段

对照全球城市发展规律趋势来看，

当前成都发展处于什么阶段？

肖金成

我认为成都吸引力和竞争力还在不断加强，是一个朝气蓬勃的城市，也是一个国际化的城市。但成都已是特大超大城市，需要在产业结构、空间结构和对外辐射方面转型升级。首先，从产业结构来说，成都的现代服务业还需要加强，还有很大提升空间。其次，从空间结构来说，新区的吸引和集聚力还需加强，比如四川天府新区，吸引力和集聚力还有提升空间，要看中心城市的企业愿不愿意去，东部沿海地区的人愿不愿意去，这可以作为评价的标准。新区是产业聚集的平台，需要提升产业集聚能力；同时，要加大投入，加快体制创新，配套政策需要跟进。第三，对外辐射方面，要加强与周边区域的联系合作，产业链条进一步延伸。

尹稚

全国新一线城市，成都是领先的，在全球城市比较主流的排行榜里面，其评价是B+层次。如果全球城市排序，B+处在50～100位区间上的成绩。

A-、A+级，基本上是全球城市比较成熟的段位，首先体现在城市功能发育比较充分；其次在全球化的网络系统中的节点和枢纽地位比较稳固；第三是面临一些新的发展趋势，比如创新引领，新旧动能转换，科技成为经济发展的第一驱动力，文化产业在全球的影响力，还包括民生质量方面，人均所享有的公共服务的水平，A-、A+级都是相对成熟。我们国家近20年来中心城市数量和地位不断提升，跻身全球城市行列的中心城市数量快速增加。根据GaWC世界城市排名，从2000年到2020年，我国上榜的城市数量由6个增加到43个，多数城市的排位不断跃升，竞争力持续上升，成都已跃迁至全球二线城市行列。

现阶段的成都，首先，仍然有功能能级增长的机会和比较大的增长空间；第二，有一些短板是需要补的，比如国际化等一些职能；第三，总体的经济实力有待进一步增长。四川是个人口大省，成都的后备劳动力资源很充分，现在已经在积极地推动成都都市圈建设，也在做更大尺度的城镇化等一系列努力，区域协同会带来更广阔的增长空间。现在的成都进入到一个加速发展、扩能提质的阶段，重点在于扩大能级提升质量。

这五大方面指标，是用来衡量城市功能的发育程度和不同城市功能之间的联系的友好性。这两方面如果评价指标都走在前列的话，我们讲的所谓的做大做优做强都涵盖在里边了。比如谈居住问题，城市的保障性住房体系如何？这是居住功能本身的问题。职住平衡问题，有没有比较好的通勤系统，这是如何建立起居住功能跟就业功能之间联系的一种衡量标准。既评价功能本身，也评价不同功能体之间的有效联结，这两个方面都是城市不断提升能级，不断追求高质量的努力方向。

关键词

借鉴经验

我国推动城市高质量发展过程中，

在优化城市功能方面，具有代表性的城市有何可借鉴的先进经验？

肖金成

在城市功能优化方面，我经常举上海的例子，上世纪80年代初，因为浦西居住很紧张，所以上海在浦东建了一些房子，希望上海人到浦东去居住。最初，因不便利，人们不愿意去，随着“两桥一隧”建立，浦东和浦西变得非常便捷。现在浦东新区已是上海的新中心，既有陆家嘴等上海国际金融中心的核心功能区，也有金桥、外高桥等制造业集中区，吸引了很多世界500强企业。2010年前后，浦东新区功能、产业和人口渐趋饱和，上海在虹桥区规划建设了一个新的“反磁力中心”，要素又在此聚集，所以现在上海实际上有三个中心，浦西、浦东和虹桥，形成了一个组团式的城市空间结构，实现了多中心、组团式、网络化，摆脱了传统的“单中心、摊大饼”城市发展模式，使大城市的承载能力成倍扩大。这三个组团，每一个组团功能都比较完善，而且相互之间的联系也非常密切，相互依托。

关于多中心、组团式、网络化发展，实际上成都还是比较早的，四川天府新区和成都东部新区，就是多中心组团式空间结构。拉开了城市的框架，这样城市的承载力扩大了，为城市规模扩大提供了条件，生态环境有了保障，为建设践行新发展理念的公园城市示范区奠定了基础。

尹稚

北京在优化城市功能方面，这些年解决的主要矛盾是超大城市的瘦身健体问题，或者更通俗地讲，如何在减量当中还能实现发展的问题。这其实跟北京市长期以来存在的大城市病有关，人口膨胀的压力、交通拥堵、住房困难、环境恶化等各种问题。同时，也疏解过度集中的教育和医疗功能，来缓解主城人口密度过高、功能密度过高的压力，这是做优主城的措施。成都也发展到相当大的规模了，一些大城市病的症状也存在，但成都动手的基点早，北京主要是

“治病”的问题，成都可能是“防病”跟“治病”结合，来避免出现严重的大城市病症状，这是成都发展可以借鉴的经验。

上海是我国现代化程度最高的一个超大城市，它的努力方向已经不是简单的功能提升问题了，它目前是如何解决人的全面发展和以人为核心的全面治理的问题。上海提出“五个人人”，人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同的城市。这“五个人人”分别体现了：发展机会的普惠和共享问题；给人民建立有效有序渠道共同参与城市治理的问题；针对人民幸福感获得感问题；针对城市管理人性化的问题；最后是归属感和认同感的培育问题。这些方面虽然是上海这两年的努力方向和经验，但是在如何解决人的全面发展和以人为核心的全面治理方面，成都在原有城市文化基础上，可能会发展得更有优势，更有特色。

广州在“十四五”进程当中，最大标签仍然是国际化，因为广州所处的粤港澳大湾区，有“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”的独特制度安排，它只有走更通用的国际化规则和准则，才能使这个地区的发展有更好的互联互通，有更好的1+1>2效果。所以广州高度强调国际化的职能，包括国际性的创新高地、人才高地，应对多制度融合、多关税体制融合的金融体系建设等等。

成都只需要從其中找到适合自身可以用的东西，因地制宜，跟地区的特点、发展特征、发展时序和发展重点以及自己的基本资源投入相吻合的要素来学习和借鉴。

关键词

发展阶段

对照全球城市发展规律趋势来看，

当前成都发展处于什么阶段？

肖金成

我认为成都吸引力和竞争力还在不断加强，是一个朝气蓬勃的城市，也是一个国际化的城市。但成都已是特大超大城市，需要在产业结构、空间结构和对外辐射方面转型升级。首先，从产业结构来说，成都的现代服务业还需要加强，还有很大提升空间。其次，从空间结构来说，新区的吸引和集聚力还需加强，比如四川天府新区，吸引力和集聚力还有提升空间，要看中心城市的企业愿不愿意去，东部沿海地区的人愿不愿意去，这可以作为评价的标准。新区是产业聚集的平台，需要提升产业集聚能力；同时，要加大投入，加快体制创新，配套政策需要跟进。第三，对外辐射方面，要加强与周边区域的联系合作，产业链条进一步延伸。

尹稚

全国新一线城市，成都是领先的，在全球城市比较主流的排行榜里面，其评价是B+层次。如果全球城市排序，B+处在50～100位区间上的成绩。

A-、A+级，基本上是全球城市比较成熟的段位，首先体现在城市功能发育比较充分；其次在全球化的网络系统中的节点和枢纽地位比较稳固；第三是面临一些新的发展趋势，比如创新引领，新旧动能转换，科技成为经济发展的第一驱动力，文化产业在全球的影响力，还包括民生质量方面，人均所享有的公共服务的水平，A-、A+级都是相对成熟。我们国家近20年来中心城市数量和地位不断提升，跻身全球城市行列的中心城市数量快速增加。根据GaWC世界城市排名，从2000年到2020年，我国上榜的城市数量由6个增加到43个，多数城市的排位不断跃升，竞争力持续上升，成都已跃迁至全球二线城市行列。

现阶段的成都，首先，仍然有功能能级增长的机会和比较大的增长空间；第二，有一些短板是需要补的，比如国际化等一些职能；第三，总体的经济实力有待进一步增长。四川是个人口大省，成都的后备劳动力资源很充分，现在已经在积极地推动成都都市圈建设，也在做更大尺度的城镇化等一系列努力，区域协同会带来更广阔的增长空间。现在的成都进入到一个加速发展、扩能提质的阶段，重点在于扩大能级提升质量。