从_市管县_到_省直管县_的体制转型分析_楚明锟
从市管县到省管县的体制变迁
从市管县到省管县的体制变迁周天勇近年来，在中央下发的文件中，不断涉及“省管县”的改革问题，这表明了中央鼓励地方进行大胆创新和推进体制改革的决心。
从“市管县”体制向“省管县”体制改革，是一种简政放权式改革，目的在于调动地方行政主体的创造性和积极性。
尽管市管县的现行体制曾经发挥了重要的历史作用，但当前，促进县域经济发展亟待体制和制度创新，需要在管理体制上对县域经济进行松绑，在有条件的地方实行“扩权强县”，最终到“省直管县”。
因此，我们需要正确认识市管县体制的阶段性和局限性，从而理解省管县改革的背景、利弊和着力点。
一、市管县的由来和历史作用县乡政权体制，以及管理县的省派出地区行署，是适应于农村社会和农业经济的区划管理方式。
而20世纪80年代普遍实施的市管县体制，是工业和城市经济，对农村社会和农业经济管理体制的一种进步。
(一)市管县兴起：经济转型过程中的行政体制选择从20世纪20年代中国市制萌芽开始，市一直是人口密聚“点”上的一个行政建制，市与县、城与乡之间被严格封闭、隔离。
新中国成立后，随着城市型政区的发展，市领导县体制开始出现，建制市逐渐演变为一种广域型行政建制。
当时的市领导县体制主要是为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题而设置的，并无“带”县之意。
“大跃进”、“人民公社化”时期，市领导县体制的范围有所扩大。
1958年，国务院先后批准北京、天津、上海三市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并推广。
1959年9月，为了适应社会主义建设事业要求，特别是为了进一步推进1958年以后的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，促进工农业的相互支持，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。
此后，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。
改革开放之初，随着经济社会的发展和经济体制改革的不断深入，城乡经济发展之间的矛盾越来越突出，城乡分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等问题变得越来越突出。
对完善“省直管县”体制改革的思考
对完善“省直管县”体制改革的思考作者：肖坤林来源：《管理观察》2011年第08期摘要：目前我国省直管县体制改革内容主要包括“强县扩权改革”和“省直管县财政改革”。
本文探讨了我国省直管县体制改革的可行性条件，并针对改革过程中存在的问题提出了相关建议。
关键词：省直管县可行性分析改革建议“省直管县” 体制改革具体是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。
一、“省直管县”体制改革的可行性分析（一）制度保障。
计划经济体制下的政府是高度集权的全能型政府，政府完全包揽经济和社会事务。
为了巩固其高度集权的需要，政府不得不以增加管理层次来缩小管理幅度。
改革开放后，市场经济体制彻底打破了传统的管理思想和行政管理模式，资源配置模式由政府主导型被市场主导型所取代，各级政府不断转变政府职能，把主要职能转变为宏观调控。
市场经济体制的建立和完善为省直管县提供了制度保障。
（二）技术保障。
随着科学技术和信息化进程的不断加快，以及国家对电子政务工作重视程度的日渐加深，以电子计算机为基础的各种现代办公手段越来越发挥着重要作用。
随着电话、电视的普及，特别是计算机、互联网、远程通讯等现代技术手段运用水平的提高，上下级政府之间以及政府职能部门之间的网络沟通已经初具规模，日趋完备。
政府内部可以通过网络沟通和信息共享，促使行政绩效的改善和提高。
在政府信息化条件下，新技术的应用使传统行政管理方式发生了重大变化，为政府减少层次、扩大管理幅度提供了有力的技术保障。
（三）部分省市改革试点取得成功经验。
近年来，围绕强县扩权问题，浙江、山东、广东、湖北等省率先做出了尝试。
他们按照放权放手原则，抓住扩大县（市）经济社会管理权限这一关键，大力推进体制创新，为增强县域经济整体实力、加快县域经济发展不断营造宽松的政策环境。
改革是一个循序见进的过程，全国十多个省份的改革实践，为整体推进强县扩权、省直管县体制改革，积累了宝贵经验，为政府层级改革找到了路径。
从强县扩权到省直管县的路径探析
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提 高 了 省 对 县 的 调 控 能力 ， 使 信 息 和 资 金 都 得 以顺 畅 直 达 ，提 高 了 资 金 使 用 效 率 ，在 一 定 程 度 上 缓 解 了 县 级 政 府 的 财 政 困 难 ，提 高 了县财 政预算管 理质量 。从上面 的分析可 以看 出 ，财 政 省 直 管 县 与 行 政 省直 管 县 之 间 是 一 种 手 段 与 目标 的关 系 。 三 、从强县扩权到省直管 县遇 到的困境表征 强 县扩权 可强化县 级政府 的经济和 社会 管理权 ，防止 “ 市 刮县 ，市卡县 ”现象 的发 生 ，但 强县扩权工 作的核心 并不只是 要 使 县 级 政 府 拥 有 更 大 的 经 济 和 社 会 管 理 自主 权 ，而 是 进 一 步 通过 扩权强县 环节和财政 体制 的扁 平化 ，渐 进带动行政 体制 的 扁 平 化 ， 从 而 提 高 行 政 效 率 ， 降低 行 政 成 本 ， 促 使 政 府 职 能 合 理 定 位 ， 并 提 升 整 个 社 会 经 济 生 活 的 统 筹 协 调 水 平 ，最 终 减 少 政 府 层 级 ，达 到 行 政 层 级 改 革 的根 本 目 的 。 在 强 县 扩 权 工 作 开 展 的过程 中，很多省份 的改革试 点虽然取得 了 明显 的成 效 ，但 同 时 也 遇 到 了 一 些 具 体 的 问题 和 困 境 ， 阻碍 了 省 直 管 县 政 府 层 级 改 革 目标 的 实现 。 １ 权 力 下 放 缩 水 ， 部 分 权 力 口惠 而 实 不 至 。一 些 省 辖 市 和 ． 省 直 部 门 因经 济 利 益 、政 治 利 益 和 个 人 利 益 的 原 因 “ 权 ”思 惜 想较 为严重 ，存 在权力 “ 放小不放 大 ，放虚 不放实 、明放暗不 放 ” 的 现 象 。扩 权 和 放 权 大 体 是 三 份 之 一 到 位 ，三 分 之 一 半 到 位 ，三 分之一蜻 蜒点水 。且有 的扩 权条款在 实际工作 中无法具 体操作 ；有 的扩权项 目带 有明显滞 后性 ；也 有的地方看 似放 了 权 ，但 是有许 多附加条件 ，县仍不 能直接解 决 问题 ，结果还是 等 于 是 没 有 放 权 。 部 分 试 点 县 官 员 甚 至 将 强 县 权 扩 形 象 地 比喻 为 “ 到 文 件 一 喜 ，到 部 门办 事 一 愣 ，最 终 结 果 心 里 一 凉 ” 。 看 而 且 由于 省 、市权 力 下放 不 到位 ，存 在 工作脱 节 ，使得 很多 试 点 县 在 具 体 工 作 中 在 市 、 县 之 间 来 回 跑 ， 工 作 流 程 出 现 了梗 阻 ，县 级 政 府 在 改 革 中 的政 府 职 能 定 位 比较 模 糊 。 ２ ．角色 定位 不准 ，扩 权县 面临 地位矮 化和 双 头管理 两种 角 色 困 境 。 由 于 扩 权 试 点 改 革 削弱 了 市 级 政 府 的 既 得 利 益 ， 因 此改革 很难得 到市级政府 的支持 ，催生 了县 与原来省辖 市之 间 的矛盾 。扩权 之后 ，省和 县两级政府 积极性 高涨 ，但地 市一级 多为 消极应付 。扩 权县拥 有 了对省 级政府 的话语权 ，却 丧失 了 市 级 政 府 的 支 持 度 。 一 些 省 辖 市 在 权 力 下 放 的 同 时 ，将 应 尽 的 责 任 和 义 务 也 一 并 甩 出 。 省辖 市 对 扩 权 县 在 农 用 地 转 用 指 标 、 项 目分 配 和 资 金 配 套 等 支 持 方 面 出 现 衰 减 ， 对 扩 权 县 的 支 持 力 度 减 弱 ，扩 权 县 出 现 了 明 显 的 地 位 矮 化 现 象 。 同 时 ，县 级 政 府 在 现 有 行 政 管 理 体 制 下 存 在 多 头 管 理 的 冲 突 。 县 级 政 府 虽 扩 大 了经 济 管 理 、行 政 审 批 和 社 会 管 理 等 多 种 权 限 ， 但 多 数 扩 权
江苏省昆山市“省直管县”体制改革前景探析
江苏省昆山市“省直管县”体制改革前景探析
江苏省昆山市是根据中央和省委的统一部署实行“省直管县”体制改革的试点县。
这种体制改革的目的是为了推进政府机构深化改革，优化资源配置，提高行政效率和服务质量。
经过改革，昆山市将从原来的“市县二级”行政体制转变为“省直管县”行政体制。
这意味着昆山市将直接受省委、省政府领导管辖，不再属于苏州市的行政管辖范围。
省直管县体制改革对昆山市的发展前景有很大的影响。
首先，这种体制改革将有利于昆山市加快政治、经济、文化、社会等各方面的建设。
其次，省直管县体制将为昆山市底层基层建设提供更好的帮助和支持，使基层事业的管理更加科学化、规范化、现代化。
最后，改革后的昆山市将从省直财力支持中获得更多的资源，并且省级的政策也会更加独立，更符合昆山市的实际需求。
但是，省直管县体制改革也面临着一些挑战。
首先，昆山市在省直管县体制下必须充分发挥自身优势，充分利用省级政策，真正实现转型发展。
其次，昆山市需要加强对行政管理和市场规范的监管，以确保公共资源的有效配置和优化。
最后，昆山市应该积极探索一种更加适合自己的发展模式，充分发挥好市自身优势，提升市发展的整体竞争力。
综上所述，省直管县体制改革有其优势和挑战。
昆山市需要充分认识这些情况，精心谋划和稳妥推进改革，不断完善市的机制体系，提高行政管理的水平和质量，推动昆山市高质量发展。
浅析我国“省直管县”体制改革
浅析我国“省直管县”体制改革摘要：近年来，随着“市管县”体制与现代经济社会发展的矛盾日益突出，“省直管县”被提上日程，成为我国行政体制改革的必然趋势。
浙江、海南、重庆、河南等地相继实行试点，本文从当前试点实际出发，对“省直管县”体制改革现状进行分析，并提出一些建议，以便为该体制的进一步推进提供参考。
关键词：市管县省直管县体制改革2009年2月1日，国务院发布《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中指出，推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产全部纳入改革范围。
稳步推进“扩权强县”改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制。
[1]同年7月9日，财政部出台《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中指出，改革的总体目标是在2012年底前，力争全国除民族自治区外全面推进省直接管理财政改革。
[2]中央文件的发布表明，“省直管县”将成为我国行政体制改革的必然趋势。
一、“市管县”体制的弊端所谓“市管县”体制, 是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。
它以经济发达的城市为核心, 依据行政权力关系, 带动周围农村地区的共同发展, 形成城乡一体化的区域整体。
[3]“市管县”体制在降低省政府行政负担和抑制基层政府间的恶性竞争等方面有着积极的作用。
[4][5]但是，随着市场经济的快速发展和行政治理环境的不断变化，“市管县”体制逐渐失去了它的积极作用，弊端日益凸显。
（一）“市管县”体制缺少法律依据。
我国宪法规定，地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。
（二）严重束缚了县域经济的发展。
中央和省级配置的资源常常被市级截留，市域经济的发展往往优先于县域经济的发展，出现“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”的现象，严重阻碍了县域经济的发展。
（三）增加了行政成本，降低了行政效率。
从市管县到省管县重点
从"市管县"到"省管县"随着国务院机构阶段性任务的完成，地方政府机构改革正在紧锣密鼓地推进。
专家指出，这轮地方政府机构改革的一大特点就是，在管理层面上，推进和完善"省管县"的改革。
"省管县"，这项触及中国大多数地区经济发展、财政体制、行政管理体制等诸多内容的改革措施日益引起人们关注。
"省管县"改革势在必行国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯在说，目前的"市管县"的格局是从1982年开始的。
当时主要是为了解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地方的发展。
汪玉凯认为，"市管县"的体制发挥了积极作用，但也暴露出了一些弊端：一是"市管县"体制扩大了市的行政"势力范围"，加之市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市与县争资源、争土地、争项目的竞争关系与行政上的上下级隶属关系屡屡发生冲突，行政成本高、效能低。
据记者调查，由于有地级市这一级政府的存在，有的地方每年多支出近亿元的行政成本。
更有甚者，个别地方市县内耗严重，关系相当紧张。
二是由于城市政府职能转变不到位和传统体制的影响，一些地级市只顾中心城市的建设，有的甚至截留政策、资金与项目，成了县域经济的"抽水机"。
专家分析，管理体制层级越多，行政成本就越大，公共政策和财政转移支付越难以准确落实。
财政部财政科学研究所所长贾康认为，目前开展的"省直管县"和"乡财县管"等改革试验，基本导向是力求实现省以下财政层级的减少。
这些改革如果走通了，会进一步带动中国行政架构的改变，意味着省和市县之间不用再搭建地级市，乡镇可变为县级政府的派出机构，从而实现政府层级的改进，有力促使事权划分的清晰化、合理化和建立健全与事权相匹配的分税、分级财政体制，明显降低行政体制的运行成本，从而更好地促进县域经济发展。
对_市管县_和_省管县_体制的若干思考
地方政府管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部分，地方政府机构改革能否顺利完成，决定着国家行政管理体制和机构改革的最终成败。
作为经济体制和政治体制改革结合部的行政体制改革，继推行公务员制度和机构改革之后，近年来呈现出值得注意的新动向，即启动以省级建制调整为核心的行政区划改革，从行政架构上寻找改革的突破口。
近年来，学术界围绕省级行政区划的改革方向和实现路径进行了诸多探讨，学术成果斐然，其中最具有现实意义和实际导向功能的莫过于“省管县”体制改革。
“省管县”体制改革将从根本上改变我国省级以下行政区划的权力结构模式和行政、财政基础，并将深刻影响我国政府间纵向关系模式，可以被视为自20世纪80年代“市管县”体制实施以来又一次对政府间关系所做出的根本性调整。
2005年6月，温家宝总理在农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点”；我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中也明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
尽管目前对“省管县”改革的尝试大多集中在对财政关系和财政体制的变革上，但是通过自2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根据本省的具体情况将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，并在财政体制上实行“县财省管”的试验性探索，可以发现其效果是十分明显的，县域经济得到了持续、稳定、快速、健康的发展。
然而对于刚处于萌芽阶段的“省管县”改革而言，其未来真的可以成为我国行政区划调整的标准模式吗？它的前景究竟如何？其阻碍性因素和制度性瓶颈又在何处？只有全面结合相关制度发展的历史脉络，将“市管县”体制与“省管县”体制放在一条延续的时间链条上综合考虑，并明确其历史背景、优势和缺陷，才能完整地评价“省管县”改革在中国的适应性问题。
一、“市管县”体制的历史地位（一）历史演进“市管县”领导体制在中国的全面兴起始于20世纪80年代初。
从“市管县”体制到“省直管县”体制改革一个献综述
第14卷第1期2012年1月东北大学学报(社会科学版)Journa l of N or t he a st e rn U ni ver s i t y(Soci al Sc i ence)V01．14，N o．1Ja n．2012从“市管县"体制到“省直管县"体制改革：一个文献综述李兆友，陈亮(东北大学文法学院，辽宁沈阳110819)摘要：1983年开始的“市管县”体制在实施过程中显现出诸多弊端，对此，学术界提出了进一步的改革构想，其中占主流地位的是“省直管县”改革，认为“省直管县”体制改革是县域经济发展的助推器，是政府行政改革的突破点，有助于缓解县乡财政压力。
当然，实行“省直管县”体制改革，也面临着许多的难题。
为此，应该充分认识“省直管县”体制改革的艰巨性和系统性，不断完善分权化操作，积极推进制度创新。
关键词：“市管县”；“省直管县”；体制改革中圈分类号：D035．1文献标志码：A文章编号：1008，3758(2012)01—0052—05一、“市管县”体制及其弊端1983年，国务院相继发出同意浙江省、河南省、河北省等实行“市管县”的批复，我国的“市管县”体制开始实施。
同年，《经济研究》、《经济管理》、《农村经济》等期刊开始刊登探讨“市管县”体制改革的文章。
早期的相关文章主要是结合各省实际，探讨“市管县”体制的必要性，认为实行“市管县”体制，是社会主义商品经济发展的必然趋势¨』。
它以中心城市为依托，统一组织城乡的生产和流通，形成网络型、开放式的小型经济区，是经济管理体制的一项重大改革12j。
“市管县”的优越性，集中表现在城乡优势都能得到更好的发挥【3J，促进区域内部和区域之间的经济联系【4。
1986年出版的《市管县体制初探》是最早一部关于“市管县”体制探讨的书籍，对于“市管县”体制的必然性、基本任务、现实作用、面临的问题以及发展趋势进行了初步的探讨【5J。
由于此书写作时间较早，因此该书并不能反映“市管县”体制的新情况。
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第五, 日益拉大了城 乡公共服务 之间的差 距。 在现行 市管县 体制下, 市政府要统筹城乡两个方
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商丘师 范学院 学报
2 011 年
面的工作。然而, 在实际的工作安排、利益分配中城 乡非均衡发展成了常态。对于市政府的官员来说, 他们更偏向于关注城区的工作, 而忽视了县以下地 区的发展。因为无论是 GDP 还是财政收入都与第 二、第三产业密切相关, 关注城区的工作就是关注自 身的政治前途和切身 利益。对于县 政府的官员来 说, 更是把能够到市里工作作为奋斗目标, 大量的高 素质人才不断流向城市, 县域经济乃至农村的经济 社会发展无形中被边缘化了。这样就导致县乡政府 无力承担起农村公共服务建设, 农村人口与城市居 民在享受基本公共服务方面的差距日益拉大, 农村 的基础教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务陷 入严重的困境之中, 上学难、看病贵、无保障 成为 新农村建设的重大难题。这些显然与和谐社会建设 与城乡统筹可持续发展的理念背道而驰。
摘 要: 消除 市管县 体制弊端及发展壮大县域经济要求进行 省直管县 体制转型改革。相
对于 市管县 体制来说, 省直管县 体制具有有利于合理配置资源及城乡统筹发展, 有利于增强
县域经济发展的自主性, 有利于减少政府行政层级等体制优势; 但是 省直管县 体制本身也存在
一些缺陷。如政府层级和财政层级不一致, 事权和财权不对称, 催生了县与原来省辖市之间的矛
体制利弊进行分析, 指出 市管县 体制弊端是体制 转型的原因, 省直管县 体制优势是体制转型的依 据, 省直管县 体制本身也存在一些缺陷, 因此, 在 从 市管县 到 省直管县 体制转型的改革中需要 根据存在的问题采取相应的应当措施。
一、 市管县 体制的历史成效与现实弊端 可以说, 在解决我国社会转型初期 行政区 和 经济区 的磨合问题以及经济和社会发展的问题 上, 这一体制确实起到了一定的积极作用。而就现 时代而言, 市管县 体制的消极因素逐渐增多, 弊 端日益凸显。 ( 一 ) 市管县 体制所取得的历史成效 第一, 促进了城乡分 割的区域经 济趋于统 一。 计划经济体制下的物资流动和资源配置基本采用计 划调配的方式, 城市与周边地区各自独立发展, 区域 间的联系更多地依赖于上下级政府间的行政命令。 市管县 体制打破了经济发展的条块分割与城乡
盾; 层级减少后管理幅度增大引起的问题等。因此, 在从 市管县 到 省直管县 体制转型的改革
中, 需要根据存在的问题采取相应的应对措施。如合理界定政府间的事权财权, 调动市、县两个层
面的积极性, 适当调整省级行政区划和提高省级政府的治理能力等。 关键词: 市管县; 省直管县; 行政区划
中图分类号: D 035 1
学研究。 崔会敏 ( 1974- ), 女, 河南郾城人, 副教授、博士, 主要从事行政学与地方政府管理研究。 周军 ( 1984- ), 男, 江苏射阳人, 硕士生, 主要从事行政管理学研究。 省直管县 的体制转型分析
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力、物资和信息的自由合理流动, 促进了区域市场的 进一步统一, 形成了区域经济发展的有机整体。
第四, 造成 了城 市虚 化现 象。一 方面, 市 管 县 体制推动了中国的城市化进程; 但另一方面, 造 成了城市虚化现象。也就是说, 在城市化的进程中, 很多城市是以县乡为基础转型而来的, 县乡农业人 口摇身成为了 市民 。 2009年中国城镇人口已达 6. 22亿, 城镇化率达到 46. 6% 。事实上, 一些城市 仍是以农业为主的, 大量所谓的 市民 仍在从事着 农业等相关的生产活动, 第二、第三产业的从业人员 比率仍然偏低。所以, 中国的城镇化水平存在着明 显的虚化成分, 这与国际上的城市标准还有相当一 段的差距。这种虚化现象不仅不利于中国的城市化 进程, 更严重影响到城乡经济社会的发展。
第二, 壮大了 城乡经济发展 的规模效益。 市 县分治 最大的弊端就在于它阻碍了城乡之间的经 济来往和资源的优化配置。 市管县 体制能够有 效地避免 市县分治 导致的城乡重复建设、盲目建 设等资源浪费问 题, 统一 协调城乡、市县的经济发 展, 减少了区域间恶性竞争所带来的资源内耗, 形成 并壮大了城乡经济发展的规模效益。此外, 正确规 划好 市管县 体制在规模经济上的作用, 还能兼顾 区域经济发展的特殊性, 实现区域内部的协调统一, 提高其在外部市场环境中的综合竞争力。
要, 严重侵占县及农村地区利益。一些市政府只注 重城市建设, 而忽视农村的发展, 把辖区内绝大部分 资源用于城市的发展, 甚至把原本用于农村发展的 资金挪用至城市建设中, 造成农村经济发展困难, 日 益拉大了城乡之间的差距。究其原因, 可以归结为 市这只 小马 拉不动县这辆 大车 。即不仅市对 县的经济社会发展难以给予扶持与援助, 反而需要 抽吸县的资源来 贡献 市的建设。换言之, 市管 县 体制不 但没有缩小城乡之间的差距, 反而进一 步拉大了这一差距。
市管县 体制, 扩大城市和行政区的边界, 把城市 和周围县之间跨区横向联系转化为同一行政系列中 的科层 制关 系, 形 成 省 市 县 的 三级行 政区 划, 成为解决此类矛盾的有效方法。这样不仅在一 定程度上扩大了城市的辐射范围, 而且清除了市县 之间的行政壁垒。因此, 市管县 体制是在改革开 放初期为解决当时行政体制与经济发展要求不相适 应而建立的 省 市 县 的三级行政区划; 但随着 改革开放的深入和社会经济的发展, 市管县 体制 的预期优势逐渐被一些问题销蚀, 消极因素逐渐增 多, 出现了 小马拉大车 、 市刮县 等不适应经济 发展的问题。为了发展壮大县域经济和城乡统筹发 展, 同时也为了减少行政层级和提高行政效能, 中央 提出 省直管县 体制改革的任务。本文就市管县
第二, 增加了管理层次和行政管理成本, 降低了 行政效率。为了解决条块分割和城乡分割的问题而 实施的 市管县 体制, 在信息网络高度发达和交通 极为便利的现时代, 行政组织每多出一个层级, 信息 的失真率就会成倍增加。在省县之间人为地设置一 个中间层级, 截留了部分省县之间权力, 阻滞了省县 之间信息的良好沟通, 已很不适宜了。一级政府的 设置必然需要相应的职能部门与之相配套, 这就必 然增加了行政运行的成本。而且就当前的行政运行
分割的局面, 为城市发展提供了更加广阔的腹地, 加 强了城乡之间的紧密协作, 摆脱了地方保护主义的 束缚, 有效地发挥了城乡之间的优势互补, 实现了人
收稿日期: 2010- 12- 18 基金项目: 河南省省直管县体制改革试点工作专家咨询课题 我国省县关系的历史演革与现行省县关系的利弊分析 。 作者简介: 楚明锟 ( 1956- ), 男, 河南新密人, 教授、硕士生导师, 河南省 省直管会 体制改革试点工作咨询专家, 主要从事行政管理
文献标识码: A
文章编号: 1672- 3600( 2011) 01- 0060- 06
改革开放初期, 商品经济的发展促进了地方经 济的迅速成长, 同时也产生了诸多新问题。如城乡 与地区的经济发展差距日益加大, 行政系统的纵向 管理体系无法适应社会生产力发展的新要求, 城乡 二元结构体系使经济增长日益陷入条块分割和城乡 分割的困境中等。正是在这种背景下, 通过建立
(二 ) 市管县 体制的现实弊端 市管县 体制在实施进程中的确产生了上述 的积极效应, 对于促进城乡经济社会发展亦是功不 可没; 但随着市场经济体制改革的深入和国内外环 境日益复杂, 特别是在对政府的责任性、回应性以及 服务性的质量 和效率提出新要求的现时代, 市管 县 体制的消极因素逐渐增多, 弊端日益凸显出来。 第一, 市的 小马 拉不动县的 大车 。 市管 县 体制的推行试图利用城市的优势地位拉动辖区 内县域经济社会的发展, 从而缩小城 乡之间差距。 然而, 在实际运行中, 许多市将县看作其附属行政单 位, 并要求县域经济发展从属于市区经济发展的需
二、省直管县 体制的优势 (一 )省直管县体制的肇始 市管县体制的弊端和发展壮大县域经济要求进 行改革。 2005年, 温家宝总理在全国农村税费改革 工作会议上指出, 具备条件的地方, 可以 推进 省 直管县 的试点 。 2006年中央 1号文件提出, 有条 件的地方可加快推进 省直管县 财政管理体制和 乡财县管乡用 管理方式的改革。 2008年 8月 关 于地方政府机构改革 的意见 中提出, 要继续推进 省直接管县 ( 市 ) 的财政体制改革, 有条件的地方可 依法探索省直管县 (市 ) 的体制, 以进一步扩大县级 政府社会管理和经济管理权 限。 2009 年中央 1号 文件明确提出: 推进省直接管理县 ( 市 ) 财政体制改 革, 将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改 革范围; 稳步推进扩权强县改革试点, 鼓励有条件的 省份率先 减少行 政层次, 依 法探 索省 直接管 理县 ( 市 )的体制 [ 1] 。 省直管县 体制主要有两个层面的含义: 第一 层面是财政直管。即从财政上实行市县平级, 县级 财政直接与省财政挂钩, 省财政决定县级的财政预 算和收入分成。财政直管是 省直管县 体制改革 的初级层面, 很多试点也是在这个层面上进行改革。 第二层面是行政直管。即行政管理上实行省政府直 接管理县政府, 将我国原来的 省 - 市 - 县 的管理 体制改为 省 市、县 , 在省与县之间, 减少了地级 市这一级, 县级的人事、财政、审批权等全部由省一 级政府掌握。行政直管是 省直管县 的深层改革, 涉及行政体制问题。 (二 ) 省直管 县体制的优势 相对于 市管县 体制来说, 省直管县 体制的 优势主要表现在以下几个方面: 第一, 有利于省域经济社会发展战略规划的科