市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响
我国市管县体制的弊端和省直管县体制改革的必要性
我国市管县体制的弊端和省直管县体制改革的必要性作者：张海星来源：《经营管理者·下旬刊》2017年第06期摘要：随着我国市场经济的建立和完善，现行“市管县”制度弊端日渐突出，对于“市管县”制度，质疑日渐声高。
上世纪九十年代起，一些省份首先开展财政省的直管及“强县扩权”体制改革，取得明显成效。
“省直管县”体制改革，对我国政治、经济及社会的发展起着重要意义。
本文依据专业理论，从行政管理学科的角度出发，总结“市管县”制度的弊端，阐述推行省直管县的必要性。
关键词：省直管县市管县行政体制权责一致一、我国市管县和省直管县相关概念界定1.市管县体制。
市管县体制就是“市直接领导管理县的行政管理制度”。
1959年12月，二届人大九次会议审议通过了《关于直辖市、较大的市能够领导县的决议》，此决议首次对“市管县”制度进行了法律上的规定。
1999年1月，《国务院关于地方机构改革的决议》提出进一步实施地市合并；撤地区转而设市，运行市管县体制。
“随着该决议的贯彻落实，市管县制度基本确立。
”2.省直管县体制。
省直管县体制，就是省、市及县的行政管理关系由“省——市——县——乡（镇）”的四级管理体制变为“省——县——乡（镇）”三级，从原来的省管市、然后市再管县改为省直接管理县。
“主要包含省对县行政管理体制和财政管理体制两方面的直接管理。
该体制涉及人事、财政、文化、社会事务等多项权力的下放。
”二、我国市管县体制的弊端1.行政效率降低，行政成本增加。
行政成本与效率二者关系可以用图一表示。
从M至E，行政效率依行政成本的增多而提升；当到达点E时，边际效益和边际成本对等，行政上的效率达到最高，资源配置最优；点E至点N时，行政效率随着行政成本的增多反而降低。
宪法规定我国“行政层级是省——县——乡三级”，市管县体制运行后，，我国政府层级由3级变成省——市——县——乡4级。
市一级政府运行，要有与省、县相对应的机构设置和人员编排，要增加相应的权力组织，扩充相应部门与之相配套，这无疑大大提高了行政成本。
城市化进程中市管县体制探寻及改革思考
城市化进程中市管县体制探寻及改革思考【摘要】市管县体制在一定时期具有提高行政管理效率和推动经济社会发展的历史合性，发挥了多方面的积极作用，但随着市场经济体制的不断发展和完善，市管县体制暴露出许多的弊端。
大多数人认为需要改革市管县体制，不同的人有不同的见解，关于市管县体制改革主要有两种不同的取向判断，一是维持并完善市管县体制，二是否定市管县体制，实行省管县体制，本文试图在此基础上探讨深化市管县体制改革并提出几点思考。
【关键词】市管县改革省管县扩权强县转型期我国城市发展的阶段问题与特征是由我国经济社会发展的阶段特征所决定的。
反过来，城市化发展中遇到的问题和发展的水平会反作用于经济社会发展。
新中国成立后，我国的城市化经历了一个漫长、曲折的发展历程。
城市受政策影响大，好多政策出台缺乏对城市化规律的科学认识与把握，缺乏理性思考，大多采取行政方法强性推进，形成某一政策“热”，某一政策“风”。
也就是说我国城市化的相关政策方针较多停留在感性层面，没有真正从实际出发，借鉴先进、成功的经验，提出系统的、因地制宜的、可用于分类指导的城市发展方针政策及操作方法。
没有和城市地区的实际情况结合，造成城市化的快速畸形发展。
摸着石头过河，当跟“风”或跟“热”现象过后往往造成极大的重复浪费和损失，甚至导致无可挽回的遗憾。
“市管县”体制的出台，实施和其他城市化政策的命运具有相关性。
市管县这种体制设计的最大初衷是中心城市带动周边城市和附近乡村的发展，实现城乡一体化，但每个地方的具体情况不同，市管县这种体制大多是通过当时改革大潮，用行政手法强制推进的，对社会经济发展的实际考虑较少甚至直接忽视。
随着市管县体制的弊病越来越突出，大多数人认为需要改革市管县体制，而对市管县体制改革的取向，人们争论很多。
“通过梳理可以看到，关于市管县体制改革主要有两种不同的取向判断：一是维持并完善市管县体制。
二是否定市管县体制，实行省管县体制”。
其中主张维持并完善市管县体制的学者们，从不同角度提出了完善策略，但都没有形成系统化的思想。
市管县体制未来发展的趋势
市管县体制未来发展的趋势
市管县体制未来发展的趋势可以从以下几个方面来看：
1.市管县的范围扩大：随着城市化的进程加快，人口迁徙和城市扩张，市区不断向周边地区拓展，市管县的范围可能会进一步扩大，涵盖更多的县级行政区域。
2.市管县的权力下放：为了推动地方经济发展和提高行政效率，政府可能会进一步下放权力给市管县，使其拥有更多决策权和自主权，从而更好地适应本地的发展需求。
3.市管县职能的转变：市管县不再只是行政区划的管理者，还将承担更多的经济发展和服务保障的职责，包括促进投资、招商引资、推动基础设施建设等，成为地方发展的主要推动力。
4.市管县合并重组：为了进一步提高行政效益和减少行政层级，政府可能会对市管县进行合并重组，减少县级行政区域的数量，从而实现更好的资源整合和行政管理。
5.市管县的发展差异化：不同地区的市管县发展水平和需求不同，未来市管县体制可能会根据地方实际情况进行差异化发展，采取相应的政策和措施，满足不同地区的需求。
总之，未来市管县体制的发展趋势是权力下放、职能转变、合并重组和发展差异化，以适应城市化进程和地方经济发展的需求。
浅议中国政治制度对城市行政管理的影响——以郡县制为例
理构架因此而形成 。 城市的建立 和职 能配置纳入国家中央的政治体系之 下， 便于统一战略部署和管理 。中国数千年的封建城市管理体系受到了 这种政治制度 的深远影响 ， 至现在 ， 直 当代中国仍然在一定程度上还 受 到此种机制的影响。 自秦朝在全国推行郡 县制 以来 ， 自上而下的垂 直线 型政府权力运作体 系一直是我们国家行政管理系统的核心。在古代， 郡 县制之后相继 出现 了东汉末年的州郡 县三级制度 、隋朝 的州县制度 、 唐 朝的道州县制 度 、 北宋 时期 的路州 县制度 、 明清时期 的行 省制 ， 元 在现 代 。 国家实行 的是中央一 省一 市一县 四级行政管理体制 。无论是古 我们 代还是现代 ， 总体 的治理思路延续 了郡县制的做法。 在古代 ， 、 、 省 州 县的 主要治理者都 是由皇帝直接 任免 ； 在现代 ， 各省 市县主要领导大多采用 任免制 和问责制。 各级政府在纵向上有严格的管理与被管理关系 。 郡县 制影响下形成的这一种强化 的纵 向管理体制 ， 长于 自 擅 上而下的控制与 调节 ， 这使得整个城市 、 国家有着很稳定的结 构。在“ 整个 非典” 蔓延 、 南 方雪灾 以及汶川大地震 等大 型突发事件中 ， 我国政府表现的快速调度人 力、 物力 、 财力解 决问题 的能力能很好地佐证 这一点 。 ２控制调节网络难以平衡。郡县制影响下的管理模式也存在弊端 ， ． 地方城市的发挥空间受 到限制 ， 甚至出现为保证部分城市的发展或者配 合国家战略部署的需要 而损害本城市发展利 益的现象 ， 由此而产生的行 政运作体系中纵 向垂直管理权限很 强 ， 向平行调节组织 的力量薄弱 ， 横 难以形成和谐有效 的网络控制和调节体系的问题不容乐观。 在中国当代 行政管理体制 中， 长期 以来实行 中央一省一市一县的管理体制 ， 这种体 制对应的是市管 县体制 ， 在这种模式中就存在着地级市为保证 自身发展 而出现“ 市卡县” “ 、市压县” 现象 。市管县正在暴露一 些矛盾 ， 的省管 新 县， 即中央一省一县三级行政体制 ， 正在试行 当中 ， 这一种新 的体制依然 保持了郡县制的框架特点。 由此看来 ， 郡县制作为一种政治制度， 其在漫 漫时间长河 中仍然在一定程度上左右着中国城市行政管理制度 的制定 ，
市管县与省管县体制比较分析
市管县与省管县体制比较分析作者：胡艾迪来源：《卷宗》2013年第04期摘要：行政生态学是一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科，它运用生态学的视角研究公共行政。
本从行政生态学视角下分析市管县体制的不足，进一步从经济要素、沟通网络要素、政治构架三个主要行政生态要素分析其对省管县体制形成的影响，对比分析两种体制，提出相关的思考。
关键词：市管县；省管县；行政生态学一、关于行政生态学的概念行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科。
美国哈佛大学教授高斯把生态学观点引入行政学领域之后，里格斯用生态学的方法研究行政现象，即从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系上着手，去了解一个社会的行政制度和行政行为。
里格斯对五种主要的行政要素进行了分析，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架，同时他还进一步分析了过度社会公共行政的特点。
里格斯提出的行政生态学研究，为新型公共行政学在研究上提供了全新的研究方法。
二、行政生态学视角下市管县体制的不足分析（一）市管县体制下的异质性里格斯认为异质性是指一个社会在同一时间里，同时呈现了不同的制度、不同的行为观点。
这种异质性主要体现在表现出强烈的反差。
反思市管县体制下，不可否认中心经济发达的城市对周边经济发展薄弱的区域有强大的辐射作用，带动该区域的经济的发展，这是我国最初提出市管县体制的主要初衷。
然而由于市级区域有其绝对的“精英”优势，当市级政府对县级区域的资源进行掠夺时，资源有限的情况下，县域经济发展受阻。
（二）市管县体制下的重叠性里格斯提出的重叠性是指行政机构并不一定具有其应当的功能，行政行为往往受到非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定。
市管县体制下，地级市成为了一级的行政管理层，机构就有重叠性，同时增加的行政机构和行政编制，使得上下级政府信息反馈更加增加了层级。
论“市管县”体制改革
进 行 改革 。
就会加大 ， 而行政效率则必然降低 。“ 市管县” 体制人 为地 制 造 出 一 个 中间 层 级 ， 是 县 与 省 之 间 需 要 上情 下 达 或 下 凡 情 上 达 的问 题 ， 论 是 政 策 性 的 还 是 业 务 性 的 ， 来 可 以 无 本 直接沟通 ， 现在却不 得不经 由市这一 中间层次 ， 不仅 加大 了行政成本 ， 而且影 响了信息传递速度 ， 降低 了行政 效率。 三是“ 市管县” 体制 下市级 的经济辐 射作用有 限。市管县 的 主要 目的是 以 中心 城 市 的优 势 地 位 拉 动 所 辖 县 的 经 济 发展 ， 但是 ， 并非所有 的市都能起到这一作用。事实上 ， 除 传统的省会城市和一些 中等发达城市带动力量较强外 ， 一 些工业 基础 薄弱尤 其是那些 由县级 升为地级规格 的城市 很难有力量来 帮助县 乡发展 ， 这类 城市一般都远离 中心经 济 区， 所带县 的数量也 较多。四是 “ 管县” 制下 ， 市 体 市县 关系相 当紧张。许多市视县为附属行政单位 ， 要求 县的经 济发展从属于市区经济发展的需要 ， 存在着侵 占县及农村 地 区利益 的趋 向， 比如 ， 往往通 过截 留指标 、 市 资金 、 争项 目、 财政提取和各种 行政审批 侵 占县 的利益 ， 从而形 成所 谓 “ 压 县 ” “ 卡 县 ” “ 挤 县 ” “ 吃 县 ” “ 刮县 ” 市 、市 、市 、市 或 市 的 现象 ， 严重影响和束缚 了县 域经济社 会 的发展。五是 “ 市 管县” 体制拉大 了“ 干群距离” 减弱 了群众的近距 离监督 ， ， 不利于廉政建设 。 由于 仕途 层次 多 ， 层领导 更换 太频 基 繁， 不利 于县域经济的健康持续发展。３ ¨ ｊ
改革市管县体制的研究报告(连载三)——“市管县”体制的利弊分析
直 自治 区 ） —— 县 （ ） — 乡 （ ） 级 组 成 ， 市 — 镇 四 国地级行政体制的主体 ， 这对减少机构 重叠 、 提高办事 效率发 央 — — 省 （ 辖 市 、
２ “ 管县 ” 制 对 组 织 区域 的 生 产 和 流 通 发 挥 了积 极 作 然省 县之 间有 －个地 区行署 ， 、市 体 一 但毕竟 是一个虚制层级 。 市管县
于我国幅 员辽阔 ， 口众多 ， 人 全国 自从 秦代统 一 中国 以来 ， 县 农 村 农 副业 和 乡镇 企 业 的 发 展 ，促 进 农 村 产 业 结 构 的 调 整 和 农村作为城 市发展的基础 ， 为城市提供 作为国家基层政权基本保持相对稳定 。 中国成 立后 ， 新 我国的 科学技术水平 的提 高。 省和县 也较 为稳定 ， 、 省 自治 区 、 直辖 市一 般保 持在 ３ 左 充足 的劳动 力 、 ０个 原材料 、 水资源 、 粮食 、 蔬菜 、 副食 品 、 城市 建设
于 城 市 统 一组 织 整 个 区 域 的 生 产 和 流 通 。
３ “ 管 县 ” 体 制 对 于 实行 城 乡优 势 互 补 发 挥 了 一 定 作 、市
级 。 是 县 与 省 之 间 需 要 上 情 下 达 或 下 情 上 达 的 问 题 ， 论 是 凡 无 政 策 性 的 还 是 业 务性 的 ， 本来 可 以 直 接 沟 通 ， 现 在 却 不 得 不 但
２６ 《 当代经济｝０６年第 ５ 上 ） ２０ 期（
维普资讯
经由市一级中间层次 ， 信息传递增加了一套程 序 ， 影响了信息 的 １９ 负 值 竟 达 １６ 元 。 ９ ９年 １９亿 传递速度 ， 降低 了行政效率 。大量 的理论研 究成 果证实 ， 行政 组织每 多出一个 层次 ， 信息的失真失落率就 会成倍增加 。 从科 农业 与非农部门和农村与城市之１ 司财政 流动情况 （ 单位 ：０亿元人民 币，９ ９年价格 ） １ １９
“市管县”与“省管县”利弊比较分析
“市管县”与“省管县”利弊比较分析通过对“市管县”和“省管县”进行理论界定。
井比较分析了“市管县”和“省管县”各自的利弊，指出“省管县”在理论上仍不具有成熟性，在实践探索中仍应耐心试点，尤其是要分别选取东、中、西部有代表性的地区进行试点，只有试点成功后方可在全国推行。
标签：“市管县”；“省管县”；利弊1基本概念的理论界定1.1“市管县”体制“市管县”体制是指以中心地级市对其周围县实施领导的体制。
“地级市”分为兰种：一是地市合并型，即具有相当经济实力的省直辖市与地区行署合并；二是合并升级型，即地区行署与所在的县级市合并升格为地级市；三是县改市型，即将新设的县升格为地级市。
我国“市管县”体制始于20世纪80年代，至20世纪末全国地方政府基本上都实行了省政府领导下的“市管县”体制。
1.2“省管县”体制据中国社会科学院财贸所副研究员张斌介绍，“省管县”有两层含义：一是财政意义上的“省管县”，在财政预算编制上，由省直接对县编制预算，在收入划分上，也由省对县直接划分；二是完整的政府管理体制上的“省管县”。
最先在我国实施“省管县”改革的是浙江省，其进行”省管县”改革是从“县财省管”开始，即财政上的“省管县”。
而我国目前只有海南省实行了完整意义的“省管县”，仍维持了省——市(县)——乡(镇)三级地方政府体制。
2实行“市管县”后产生的利弊2.1“市管县”体制之利我国的“市管县”体制是在特定的政治经济环境下，在传统计划经济向社会主义市场经济转轨过程中的产物，是我国地方行政体制改革的重要成果，在特定的时期内对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡一体化起到巨大的推动作用。
具体而言，“市管县”体制的作用主要表现在：在政治方面，它将省县之间一级政权由虚置变为实权，从而加强了对县域的行政管理，适应了改革初期相对落后的时代条件，避免了由省直管县的幅度过大、负担过重而导致的管理低效问题，在经济方面，它在一定程度上打破了城乡分割的局面。
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市管县体制的形成及其对中国城市体系的影响
作者：叶涯剑孟珈蒂
来源：《老区建设》2015年第06期
【提要】演在中国城市体系之中，市管县体制是最具中国特色的一种城市管理制度，这一制度经过将近半世纪的发展，在21世纪初达到其鼎盛期，同时对中国的城市体系也产生了巨大的影响，最为明显的一点就是促成了地级市这种类型的城市得到大发展，基本奠定了20
世纪晚期至今中国城市体系的大体格局。
【关键词】市管县;城市体系;中国城市;制度史
【作者简介】叶涯剑1975—？，男，华南农业大学公共管理学院社会学系讲师，社会学
博士，研究方向为城市社会学、空间社会学、社会变迁与现代化;孟珈蒂1991—？，女，华南农业大学2014届毕业生。
（广东广州 510640）
？眼基金项目广东省社科基金2011年青年项目“城市空间治理与中国现代化进程”
（GD11YSH06）
1949年之后中国城市行政等级体系的独特性，在于它构成了一种特有的“市管县”城市行政体系。
人民共和国建国初期，曾在个别城市实行过市领导县的体制，但为时极短，据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革？穴1949一1983？雪》记载，杭州市于1949年至1951年管辖过杭县;兰州市于1949年至1950年管辖过皋兰县;昆明市曾于1951年至1953年管辖过昆明县;重庆市于1951年至1952年管辖过巴县;贵阳市于1952年至1955年曾管辖过贵筑县，除此以外？熏1949年无锡市曾管辖过无锡县;徐州市管辖过铜山县;此后，北京、天津、旅大？穴今大连？雪、本溪等市先后实行过市领导县体制，当时实行市领导县体制的出发点是为了保证城市的蔬菜、副食品供应，因此？熏领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市。
[1]还不能称为一种普遍性的体制。
市管县真正作为一种全国普遍推行的城市行政体制正式形成于大跃进时期。
当时认为市管县可以起到城市带乡村、市支持县的作用。
1958年1月？熏江苏省所辖的上海、宝山、嘉定
三个县划归上海管辖，此后无锡、常州、北京、上海等大、中城市自发跟进？熏到1958年年底？熏全国已有29个市管辖120个县级单位，几乎所有的直辖市、省会城市、大城市都实行了市领导县体制。
至1960年年底，除京沪两个直辖市外，在24个省、自治区有50个省辖市？穴约占全国省辖市的75%？雪实行了市领导县体制，共辖县237个，约占全国县总数的
1/7。
[2]演但市管县的第一次高潮来得快去得也快，1960年的经济困难使全国面临严峻的经济形势，城市不仅难以领导下属的县，甚至连自己的粮食供应也难以保证，市管县体制也就失去了经济基础，1961年？熏中央和国务院决定在全国停止推广市领导县体制，仅1961年一年
内，全国领导县的市数就减少到了39个，市领导的县数？穴包括县、自治县、旗等？雪则由上一年骤减至132个，1961-1966年6年时间内？熏领导县的市数、市领导的县数平均每年分别减少4.2个和28.3个。
[3]
改革开放之后，随着经济复苏，市管县体制得到大规模推行。
中共中央？眼198251号文件发出了《关于改革地区体制？熏实行市管县的通知》，并批准了江苏全省实行市管县体制，1983年3月，江苏省率先撤销原来的7个地区，全面推行市管县体制，形成历史上第二次，也是迄今为止最大的一次市管县体制扩张高潮。
到1983年底？熏全国共有126个市领导517个县、5个自治县、9个旗、3个特区，代管8个县级市，平均每个市领导4.3个县。
自此以后，市管县体制发展迅速，伴随着中国行政体制改革，分别在1985年、1988年和1994年前后形成数次小高潮，到1998年底，全国共有219个市领导876个县、49个自治县、10个旗、1个特区，代管292个县级市，平均每个市领导5.6个县，领导县的市、市领导的县分别比1983年底增加73.8%和126%[4]演。
1999年？熏中共中央国务院以中发？眼199912号文件发出的《关于地方政府机构改革的意见》指出：“要调整地区建制？熏减少行政层次？熏避免重复设置。
与地级市并存一地的地区？熏实行地市合并;与县级市并存一地的地区所在市？穴县？雪达到设立地级市标准的，撤销地区建制，设立地级市，实行市领导县体制;其余地区建制也要逐步撤销，原地区所辖县改由附近地级市领导或由省直辖，县级市由省委托地级市代管。
[5]演于是，在2000年形成了仅次于1983年的又一次市管县体制的高潮，一年撤销地区21个，领导县的市、市领导的县分别增加23个和156个，浙江、安徽、江西、山东、河南5省全面推行市管县体制，此后，1999年福建省、2001年陕西省和宁夏回族自治区、2002年广西壮族自治区、2003年山西省等省份都相继全面推行市管县体制，截止2005年底？熏除了30个自治州、3个盟、17个地区之外，全国283个地级市领导了1546个县级政区，约占全国县级政区单位总数的76.91%，人口占总人口的80%以上。
？眼6至此市管县的行政管理体制已经成为主导性的区域行政建制，地方行政管理层次由原来省、县、乡三级变省、地、县（市）、乡镇四级。
市管县体制的形成是中国城市发展史上的一个重要分水岭，在此体制下，兴起了大批的地级市，这一级别的城市是中国城市群体中历史最短的一个类别，如果追溯历史，在它之上的直辖市和之下的县都可以在前现代时期找到自己的原型，经历了长期的发展和演变，而地级市是新生事物，它出现在20世纪下半叶并在21世纪初进入大发展，从时间上来说并非偶然，这一阶段正是中国开始现代城市化进程，城市得到全面发展的时期，在国土空间全面城市化的背景下，地级市的兴起其实是国家在城市空间治理上追求平衡性的必然产物。
早在1980年代初，学界和政府就有一场关于中国城市化发展道路的争论，这场争论出现的时机正是中国开始改革开放，城市化进程得到市场化重启的拐点，体现了社会在面临城市化浪潮时的不安与迷惑，如果把城市规模作为城市发展的基准参照，这场论争基本上形成四种观点——大城市优先发展论、小城镇优先发展论、中等城市优先发展论和大中小城市共同发展论。
应该说争论最终并没有得出什么明确的结论，似乎哪种规模的城市都有可以优先发展的理由和现实基础，也都有各自的缺陷和不足。
最终以“控制大城市规模，合理发展中等城市，积
极发展小城市”的表述制定的国家政策采取的也是模糊的立场，政策制定者自己也并不清楚究竟该如何走入即将到来的城市化时代。
但城市发展的现实一步步给出了最终的答案，在进入21世纪之后，可以看到中等城市成为近三十年来中国城市化进程最大的受益者，它的具体形态就是上述的地级市，借助市管县这种特殊的城市行政体制，地级市成为占据全国城市化人口最大比重的城市群体，拥有了以前从未有过的政治、经济地位，而且随着经济发展，还有继续升级的可能，可见在“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的国家政策中，只有合理发展中等城市一条得到了实现，大城市不仅没有控制住规模，还不断膨胀，虽然所有的大城市都得到了极大的发展，有些甚至赶上了世界发达国家的水平，但也承受着诸多城市病的困扰，而小城市成为市管县体制下最为缺乏权力和收益的群体，在城市化进程中获益最少。
也就是说，国家权力在以城市体系为基础进行分配的过程中，无意间达成了一种奇妙的空间平衡。
[参考文献]
[1]浦善新，等.中国行政区划概论？眼M.北京？押知识出版社1995.
[2]演田穗生，等.地方政府知识大全？眼M.北京？押中国档案出版社，1994.
[3]浦善新，等.中国行政区划概论？眼M.北京？押知识出版社1995.
[4]演高岩，浦善新，等.中华人民共和国县级以上行政区划沿革1949-1983眼M.北京押测绘出版社，1988.
[5]演中共中央，国务院.关于地方政府机构改革的意见？眼N.人民日报，1999-01-05（1）.。