从区域行政到区域治理：当代中国经济一体化的发展路向

在经济全球化和区域一体化加速发展的国际背景下，当代中国的区域经济一体化进程也初露端倪，形成了诸如长江三角洲、珠江三角洲等区域集群发展的态势。

但是这些区域内部都不同程度地存在着诸多治理难题，如重复建设、地方保护主义、恶性竞争等，最终损害了其健康发展和竞争力。

为有效化解区域一体化发展进程中的治理困境，研究者主要提出了三种思路：其一，是实现从行政区行政①向区域行政②的转变；[1]其二，是实现从行政区行政向区域公共管理③的转变；[2]其三，是实现区域行政的制度化。

[3]但是，通过对20世纪90年代末以来长江三角洲与珠江三角洲演化的深入考察，笔者发现以地方政府间合作为基本内容的区域行政已迅速发展起来，完成了从行政区行政向区域行政的转型。

从实践来看，尽管区域行政在相当程度上促进了区域经济一体化的发展进程，但诸多深层次的问题并未得到解决。

因此，区域行政的发展还不足以担当推进区域经济一体化的发展重任，未来中国区域经济一体化的2009年第9期从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向*张紧跟*本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“区域公共管理研究：国际比较的视角”（07JJD630014）的阶段性成果；得到中山大学“211”工程三期行政改革与政府治理研究项目资助。

作者简介张紧跟，中山大学行政管理研究中心、政治学研究所副教授（广东广州，510275）。

①所谓行政区行政，简单地说，就是经济区域各地方政府基于行政区划的刚性界限，以行政命令的方式，对本地区社会公共事务进行的垄断管理，具有相当程度的封闭性和机械性。

参见杨爱平、陈瑞莲：《从“行政区行政”到“区域公共管理》，《江西社会科学》2004年第11期。

②区域行政就是在一定区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。

参见陈瑞莲、张紧跟：《试论我国的区域行政》，《广州大学学报》2002年第4期。

③区域公共管理是指由区域内的各级地方政府组织、非营利组织和市场主体所构成的区域公共问题的治理主体的组织形态,也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵循的治理理念和相关制度设计。

参见陈瑞莲：《区域公共管理的缘起与发展》，《政治学研究》2003年第4期。

[摘要]20世纪90年代末以来，在长江三角洲和珠江三角洲的区域发展中，为了解决诸多区域治理难题，逐步实现了从行政区行政向区域行政的转型。

但是，通过对近年来两个三角洲区域行政的评估，表明其在解决一部分问题的同时，并不能解决根本性问题，并未破解区域合作的迷局。

由于两个三角洲的区域合作是一种缺乏治理的地方政府间协调与合作，所以无法有效治理区域发展中诸多公共性问题。

因此，要提升两个三角洲区域整体竞争力，应该适时从区域行政向区域治理转型。

[关键词]区域行政区域治理区域经济一体化〔中图分类号〕D035.5〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326（2009）09-0042-08发展路向应该是实现从区域行政向区域治理①的转型。

一、区域经济一体化推动区域行政的发展经济全球化和区域经济一体化是当前世界经济发展的两大趋势。

随着中国社会经济的发展,尤其是加入WTO后,改革开放的不断深化和市场经济体制的初步确立,中国地区间经济发展的联系日益紧密,区域合作的范围和领域不断拓展,合作规模不断增大,形成了像长江三角洲、珠江三角洲等重要的经济区域。

尽管区域经济一体化是一种在市场规律作用下，以市场导向为主，受利益机制支配的、能给区域内各成员带来超额利润的区域经济联合行为，并非是行政一体化，但是，在当代中国地方政府主导型市场经济的发展背景下，区域经济一体化目标的实现却有赖于发展区域行政。

原因如下。

首先，区域经济一体化作为一种地域过程，最终目的是形成一个同一的区域经济组织，即区域经济共同体。

在这个共同体内，通过制定共同的区域产业政策以及与此相关的其他各项社会经济政策，以劳动地域分工为基础，统筹规划，最终建立一种垂直型分工与水平型分工相结合的区域经济联合体系，促进共同体成员的共同繁荣。

[4]（P153-154）尽管如此，但在行政性分权和财政包干改革以来地方官员的财政与经济激励所导致的“诸侯经济”和愈演愈烈的“地方保护主义”、[5]嵌入在经济竞争中的地方政府官员之间的政治晋升的博弈[6]等因素作用下，区域经济一体化往往遭遇着传统的行政区行政这一不可逾越的障碍。

最终区域内不仅地区间的自然经济联系被人为阻隔，而且地方保护主义、地区封锁与地区大战等层出不穷。

结合世界各国的发展经验来看，解决区域经济发展的矛盾关系如果完全寄希望于市场型协调模式，往往只能是适得其反，因而必须借助于政府干预型协调模式。

[7]（P181-188）其次，随着区域经济的发展，大量区域性公共事务诸如流域治理、环境保护、公共安全与卫生等随之产生。

而传统的以单一地方政府为主体的单边行政受制于财政、人才、技术等因素的制约，在面对日趋增多的区域性公共事务时，往往束手无策。

加之中央政府与地方政府之间存在严重的信息不对称，中央政府获得信息的成本巨大，于是区域性公共事务治理仍主要依赖于地方政府。

但是，地方政府往往囿于局部地方利益，对区域性公共事务采取“不作为”的态度。

更何况各地方政府都寄希望于“搭便车”，即都不想付出治理成本，却坐享治理绩效，结果必然是区域公共性事务治理失灵。

更有甚者，一些地方政府还借机维护地方利益，不惜损害区域整体利益，这不仅致使区域性公共事务难以有效治理，而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则，造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。

因此，需要发展区域行政，减少矛盾与冲突，创造和谐的发展环境。

最后，从理论上分析，在一国之内不同行政区域之间不应该存在关税壁垒。

但是，从当前中国的发展实践来看，由于特定的历史与体制背景，行政区的经济功能非常突出。

在市场化进程中，作为有限理性经济人的地方政府在强烈追求自身利益和辖区利益最大化动机的驱使下，往往会选择动用行政手段干预地方经济发展。

在这种情况下，作为地方政府行政管辖范围的行政区划界限，也就如同一堵“看不见的墙”，使区域经济一体化所需要的资源要素按照市场法则进行跨区域的自由流动被行政性力量所阻隔，从而出现一种与区域经济一体化进程完全相悖的运行态势，即所谓“行政区经济”。

行政区经济的发展引发了地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、经济形态同构化、资源配置等级化以及邻域效应内部化等问题。

[8]由于区域经济一体化与行政区划的冲突在表面上表现为行政区与经济区的不一致，因此，从行政区与经济区关系视角出发，考虑到我国经济发展的特点，主张通过行政区划的调整，使行政区与经济区相一致。

但是，行政区划调整并非破解“行政区经济”迷局的灵丹妙药，因为“区域的疆界是永恒存在的，即使行政区划也无法避免带来新的‘行政区经济’”。

[8]此外，行政区划频繁调整①区域治理是通过建立合作的政府或专门的机构，运用和动员社会及非政府组织的力量，在充分尊重并鼓励公众参与下进行的一种解决区域宏观和微观问题的政治过程。

参见Norris,D.F，“Wither Metropolitan Governance”，Urban Af-fairs Review，36，2001，pp.532-550。

不仅造成大量社会财富浪费，而且成本很高，会降低行政效率，还会对社会、经济、政治发展产生许多不良影响。

而且，“重新调整行政区划是一项复杂工程，涉及政治、经济、文化等各个方面，有可能会引起某些局部的不稳定因素”。

[9]（P110）因此，与其承担因行政区划调整产生的高额成本，不如发展区域行政。

正是在这样的背景下，20世纪90年代末以来，长江三角洲和珠江三角洲作为当代中国最为发达的两个经济区域，在区域经济一体化进程中，区域行政取得了长足的进展。

二、区域行政的具体运作面对区域发展中的种种问题，长三角与珠三角的地方政府逐步意识到区域合作的重要性，不仅区域合作的意识开始确立，而且在越来越多的领域开始实现了制度化合作。

首先，区域合作的意识开始确立。

在长三角各地的发展战略规划中，主动融入上海，将分散的各地区整合为整体，已逐步成为长三角各级政府的共识。

在2002年5月8日结束的第二次沪苏浙经济合作与发展座谈会上，通过了区域经济合作的原则和计划，标志着长江三角洲区域政府合作共识的真正确立。

这次座谈会确定，将以优化发展环境为突破口，进一步深化区域经济合作。

2003年3月，上海和江浙政府签订合作协议，三省达成共识，提出要以上海为“龙头”，苏浙为两翼，共同推进长三角经济一体化。

与长三角类似的是，近年来珠三角地区的合作力度不断加大，主动融入区域发展已经成为基本共识。

其次，在诸多方面实现了制度化合作，具体表现在以下五方面。

1.区域统一的规划。

区域规划不仅是国家实现区域协调发展的重要工具，而且也是政府介入区域发展最具影响力的工具。

特别是对涉及到区域发展中的公共性议题，任何单一地方政府的权限是无法有效处理的，因此加强上级政府的统一协调是刻不容缓的事情。

2008年8月6日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，这是国务院首次对国内的区域发展提出规划性要求。

此外，由国家发展与改革委员会联合长三角地方政府等编制的《长江三角洲地区区域规划纲要》也即将出台。

在珠三角地区，继2004年9月的《珠江三角洲环境保护规划》与2005年1月的《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020年）》相继实施后，酝酿已久的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》也在2008年岁末获得国务院批准。

当然规划的制定只能说是适应了区域经济发展的趋势，在实际操作过程中还应该加大协调力度，务求取得实效。

2.都市圈的规划。

早在1995年的《珠江三角洲经济区城市群规划》中，就确立了“以珠三角有机协调的城市群为整体，以广州为核心，以广州至珠海和以广州至深圳的发展线为主轴，建设大广州和珠江口东西两岸3个都市带地区”。

后来，经过不断完善，形成了珠江三角洲三大都市圈的基本发展规划。

在空间格局上，珠三角地区要形成两条发展主轴、三大都市圈，呈网络状发展。

两条发展主轴分别向香港、澳门延伸，一条是广港发展轴，一条是广澳发展轴。

三大都市圈分别是中部都市圈（广州、佛山）、东岸都市圈（深圳、东莞、惠州）、西岸都市圈（中山、珠海、江门）。

在2000年7月，江苏省第三次城市工作会议作出了建设南京、苏锡常和徐州三大都市圈的战略决定。

会议提出要跨越行政区划界限、以经济分工和协调合作为基础，以交通为纽带，形成以特大城市为中心的都市圈，通过强化南京、苏锡常和徐州三大都市圈的功能，以带动全省城镇的快速发展。