_国家和社会_框架下的农村中小学布局调整_以江苏省A县L镇为例

第29卷第4期2012年12月中国农业大学学报（社会科学版）China Agricultural University Journal of Social Sciences Edition Vol．29No．4Dec．，2012“国家和社会”框架下的农村中小学布局调整———以江苏省A 县L 镇为例饶静孟祥丹［摘要］文章在“国家和农村社会”的框架下分析了农村中小学布局调整对农村教育、农村社区发展的影响以及出现偏差的原因。

在农村中小学布局调整过程中，中央政府通过转移支付和项目的形式加大教育投入，县级政府在统筹县域乡村基础教育资金进行农村中小学布局调整时出现了偏差，乡村社会遭遇“被调整”加速衰败。

导致县级政府行为偏差的主要原因有“被城市化绑架”和缺乏自下而上的参与。

［关键词］农村中小学；布局调整；农村社区发展［收稿日期］2012-10-09［基金项目］本文为2011年度教育部人文社会科学研究青年基金项目（项目批准号：11YJC840043）研究成果。

［作者简介］饶静，中国农业大学人文与发展学院，副教授，邮编：100193；孟祥丹，荷兰瓦赫宁根大学农村社会学系博士研究生。

2001年，国务院召开的全国义务教育工作会议将农村中小学布局调整（以下简称布局调整）列入农村义务教育发展重点工作之一。

各地政府纷纷制定本地区的农村中小学布局调整规划。

通过布局结构调整，撤并了一批条件较差的教学点，促进了教育资源的合理配置，提高了学校规模效益，改善了农村学校办学条件，促进了区域内教育均衡发展；同时还优化了农村中小学教师队伍，提高了教育教学质量［!-3］。

布局调整促进了农村寄宿制学校的快速发展。

农村寄宿制学校的发展解决了农村学生每天走十几里路上学的困境，给农村孩子争取了更多的学习时间，并改善了学生生活条件，提高了农村学生独立生活的能力［4］。

如今农村中小学布局调整已开展了10年，2010年全国小学数为257410所［5］，只占1999年582291所［6］的44.2%。

这也给农村教育带来了很多负面的影响：（1）布局调整的盲目性引起上学难、成本增加甚至缀学现象。

各地在实施农村中小学布局调整过程中出现了大量撤减、盲目集中、加速调整的现象［7－8］。

这造成部分地区尤其是农村交通不便利的山区中小学生上学远、上学难的问题。

在一定程度上增加了农民的经济负担，增加了农民承担的教育成本。

学校的大量减少，导致了农村严重的辍学现象［9］。

（2）布局调整造成部分原有的教育资源闲置浪费。

布局调整的另一大问题是学校撤并后的遗留资产形成巨大的教育资源浪费。

布局调整在局部地区并不能使教育资源得到合理配置，相反，布局调整前分散型办学造成的教育资源浪费在布局调整后集中资源办学的过程中同样不可避免［10］。

（3）布局调整导致某些学校班额过大，教师负担过重。

2006年全国共有325个县的小学大班额比例超过30%；中部地区城镇初中大班额现象更为常见，70 80人挤在一个教室上课的现象较为普遍［11］。

可见布局调整取得了一些成就，也对农村教育带来了负面的影响。

然而目前的研究都只是注意到了布局调整对农村中小学教育本身带来的直接影响，很少有研究从国家和乡村社会互动、农村社区发展的角度去分析这一问题。

为此，我们近年来多次对江苏省A 县L 镇进行调研，对乡镇中心小学、乡镇初级中学、县城初级中学、村教学点的部分学校领导、普通教师、学生以及乡镇政府及教育部门主管领导进行访谈；并在L 镇Q 村进行了田野工作，深入了解了村民（学生家长）对布局调整政策的看法及其受到的影响。

一、国家和乡村社会互动视角下L 镇村小学布局调整从教育政治学的角度，农村中小学布局调整不单单是根据学龄人口情况有效布局中小学校的规划问题，而是一个涉及国家和社会互动过程中不同利益行动者，包括中央政府、地方政府（县教育局）、镇中心小学、村小学和村民（并不是简单的国家和社会两分）的互动、博弈和妥协的过程。

这是一个动态的、不断变化的过程。

农村中小学布局调整的宏观社会背景是由于农村人口总量和结构发生变化以至于农村学校服务人口不断减少。

然而统计数据显示，全国普通小学学校数在1965年达到历史最高峰（1683919所），全国普通中学学校数在1978年达到历史最高峰（162345所）后义务教育学校数一直呈下降趋势［12］。

可见，自新中国成立以来我国农村中小学布局调整一直都在进行。

那么为什么在2000年以来调整突然变得频繁和剧烈呢，这显然已经不是人口变动足以解释的，与当时执行的税费改革有密切关系。

2000年税费改革前农村义务教育基本由农民的投入而实现。

1992年《中华人民共和国义务教育法实施细则》中规定新增教育附加费一项用于举办教育事业，城镇教育附加费向企业单位收取，而农村则直接面向农民收取［13］。

这种集资办学的体制虽然有效地扩大了教育规模，增加了教育机会，但是由于1994年我国实施分税制后，我国大部分地区的地方财政非常薄弱，“以乡为主”的农村义务教育管理体制使得乡镇政府有权力将大部分的教育经费转给了农村居民，出现了日益严重的各种乱收费、高收费，农民负担加重，农村义务教育经费被侵占，使用混乱等现象，使教育成为严重的问题领域。

2001年，我国开始执行农村税费改革，不再向农民征收“教育费附加”和“教育集资”，从教育经费筹措上实现了全部由政府投入。

为了巩固农村税费改革的成果，有效管理农村义务教育，2001年6月《国务院关于基础教育改革和发展的决定》规定，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理，以县为主的体制”。

改革的主要内容就是将教师工资发放的主体由乡镇政府上收到县级政府，从而实现“两个转变”，即实现农村义务教育的投入主要由农民承担转到主要由政府承担，政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县（市）为主［14］。

这一改革牵一发而动全身，对各级政府造成的影响可以用“中央转移支付，省市基本不付，县市牢骚满腹，乡镇如释重负”来概括。

（一）中央政府加大投入农村税费改革以来，中央政府加大了对农村义务教育的投入。

首先，为弥补因为税费改革减收的部分（乡统筹中“教育费附加”和“教育集资”）的农村义务教育经费缺口，加大了中央财政以税费改革转移支付。

其次，加大了各项专项投入。

先后开始实施“国家西部地区‘两基’攻坚计划”、“国家贫困地区义务教育工程”、“中小学危房改造工程”、“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、“中小学教师继续教育工程”、“两免一补”等重要工程项目，完善了教师制度。

2009年，全国教育经费总投入16502.7亿元，比2005年几近翻番。

国家财政性教育经费投入达12231.1亿元，比2005年增长了1.4倍，占国内生产总值的比例达3.59%，同比提高0.80个百分点［15］。

中央政府还将逐年增加国家财政性教育经费投入，温家宝在《2011年政府工作报告》中指出：“中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4%编制预算，地方财政也要相应安排，确保实现这一目标。

”（二）县级政府成为管理者农村税费改革后，执行了“以县为主”的农村义务教育管理体制，庞大的教育经费支出全部纳入县级财政预算，县级政府成为农村义务教育的管理者。

然而，管理者也意味着利益相关者。

中央政府下拨的转移支付和各项支持农村义务教育发展的项目资金如何使用？县级财政资金是否需要增加农村义务教育的投入预算还是在农村义务教育管理中增加县级财政资金？统筹中央政府“中·45·中国农业大学学报（社会科学版）2012年小学危房改造”和“农村寄宿制学校建设”等项目资金时如何与农村中小学布局调整政策相结合？农村中小学布局调整如何与城市化、城镇化、县域经济发展相结合？当管理者将教育事业进行投入与产出、成本和效益的计算，而忘记教育的本质和宗旨时，“优化教育资源配置”和“规模效益”就成为指导农村中小学布局调整的原则，“村不办小学，乡不办中学”等规模化、集中化和城镇化的调整方案成为农村中小学布局调整的规划路线，而“就近就学”以及“交通不便的地区仍需保留必要的教学点”等中央政府所提的调整前提则很容易被县级政府忽视。

另外，农村税费改革后大多数地区的乡镇政府财政收入大为减少，随着“以乡为主”的教育管理体制向“以县为主”转变，乡镇政府从改革前以农村义务教育投入为由增加农民负担的“麻烦制造者”成为农村义务教育管理以及农村中小学布局调整的旁观者和配合者，而县级政府则从改革前的旁观者成为了改革后另外一种意义上的“麻烦制造者”。

（三）“被调整”的乡村社会远在春秋战国时期开始的“文化贵族主义［16］”（真正接受文字教育的对象具有严格的阶级限定）乡村私塾教育，到元宋以来为“无过犯子弟”设立的传播政治—伦理经典和“教劝农桑”的“社学”为载体的乡村社会教育，到清末开始推行的费孝通先生称为“文字下乡”的传播一般技术性和客观性知识的新学教育（现代教育），再到新中国成立后对乡村教育的改造以及20世纪末21世纪初的“两基（基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲）”工程，教育往下渗透的客观总趋势是不变的［17］。

清末以来推行的新学以启动现代化发展为动力，实施的是与传统社会和农耕文明格格不入的现代性的通识教育，推行过程伊始受到中国传统乡村社会的抵触［18］。

但经历了战争、革命、新中国成立、农村改革等剧烈的社会重组后，农村社区已经彻底接受了“文字下乡”的事实，受“建设社会主义国家”等话语影响，义无反顾进入到基层现代教育组织即农村中小学的建设中来。

特别是1978年农村改革后农村义务教育开始实行“分级办学、分级管理”的“以乡为主”的管理体制，乡镇政府通过乡统筹方式向农民筹资办基层教育，实质就是农民自掏腰包进行建设，村村办起了小学校。

直到21世纪初农村教育管理体制改革之前的20多年来，乡村社区通过农村居民自行投入基础教育建设的方式帮助国家完成了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的重要任务，作出了卓越的贡献。

乡村学校作为现代化教育组织，与乡级政权组织一起，建立了村庄中的国家形象。

乡村学校通过为农村学龄人口提供文字教育，通过在农村社区中的“在场”，深深融入到农民的日常生活中，共同构建了乡村中小学教育生活的实践。

然而，伴随着现代化建设过程的加快，城镇人口比例的增加，农村学校开始逐步减少，特别是近10年来农村学校迅速地向城镇集中。

乡村社会面临学校“被调整”的困顿，其中百般无奈与悲凉。

（四）案例研究江苏省A 县①L 镇地处A 县西南部，距县城约17公里，辖有7个行政村（11个自然村），93个村民小组，约5300户农户，总人口约2.6万，占地面积约46.88平方公里。

具体村庄和学校分布见图1。

A 县第一轮布局调整始于2000年，以调整农村中小学的建设规模达到“约每10000人有一所（小）学校执行布局调整”为主要任务，从初期全县共有629所学校“调整”到2004年10月省厅验收时的139所小学；第二轮布局调整则是以2008年8月20日A 县教育局下发的《A 县农村中小学第二轮学校布局调整规划表》为标志，要求“到2010年底，279所完小变成110所完小，教学点则由72个变为104个”主要以“每个班级至少要有30名学生，一个教学点至少要有50名学生”的要求进行撤并。