关于新一轮土地利用总体规划修编的思考_以广州市土地利用总体规划修编为例

１前两轮土地利用总体规划修编的回顾１．１第一轮土地利用总体规划（１９８７～２０００年）１９８６年，我国颁布实施了建国以来历史上第一部对城乡土地利用活动统一规范管理的《土地管理法》，１９８７年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划修编工作开始展开，到１９９２年前后在全国普遍推开，规划的目标年为２０００年。

该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（ＦＡＯ）《土地利用规划指南》，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划目标。

广州市按照以上要求和有关技术路线，修编了首轮《广州市土地利用总体规划（１９９３～２００５年）》，但由于当时客观原因的存在，该轮规划修编完成后并未实施。

１．２第二轮土地利用总体规划（１９９７～２０１０年）１９９６年，原国家土地管理局提出对第一轮土地利用总体规划进行修编的设想，在１９９７年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下，结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发［１９９７］１１号）和修订《土地管理法》的需要，在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。

自１９９７年开始，广州市历经三年多时间修编了《广州市土地利用总体规划（１９９７～２０１０年）》，该轮规划基期年为１９９７年，规划目标年为２０１０年。

其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划修编技术路线和规程及规划控制指标体系，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，节约利用土地资源，合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础，但是由于本轮规划对人口和经济发展需要的新增建设用地量等预测不足，导致实际数据提前突破规模目标值。

２前两轮土地利用总体规划修编存在的问题关于新一轮土地利用总体规划修编的思考———以广州市土地利用总体规划修编为例许典华（广州市土地利用规划编制中心，广东广州５１００３０）摘要：本文以广州市为例，对前两轮土地利用总体规划修编进行回顾与思考，分析前两轮土地利用总体规划修编存在的问题及矛盾，提出新一轮土地利用总体规划修编工作的思路及建议。

关键词：新一轮；土地利用总体规划；修编；思考ＡｌｔｅｒｎａｔｉｖｅＶｉｅｗｏｎｔｈｅＮｅｗＲｏｕｎｄｏｆＬａｎｄＵｓｅＰｌａｎｎｉｎｇＸＵＤｉａｎ－ｈｕａ（ＧｕａｎｇｚｈｏｕＬａｎｄＵｓｅＰｌａｎｎｉｎｇｃｅｎｔｅｒ，Ｇｕａｎｇｚｈｏｕ５１００３０，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＢａｓｅｄｉｎＧｕａｎｇｚｈｏｕＣｉｔｙｉｎｔｈｅｐｒｅｖｉｏｕｓｔｗｏｒｏｕｎｄｓｏｆｒｅｖｉｓｉｎｇｉｔｓｏｖｅｒａｌｌｌａｎｄｕｓｅｐｌａｎｎｉｎｇａｎｄｔｈｉｎｋｉｎｇｒｅｔｒｏｓｐｅｃｔｉｖｅｌｙ．Ａｎａｌｙｓｉｓｏｆｔｈｅｐｒｅｖｉｏｕｓｔｗｏｒｏｕｎｄｓｏｆｒｅｖｉｓｉｎｇｉｔｓｏｖｅｒａｌｌｌａｎｄｕｓｅｐｌａｎｎｉｎｇｉｓｓｕｅｓａｎｄｃｏｎｆｌｉｃｔｓ，ｐｒｏｐｏｓｅｄｎｅｗｒｏｕｎｄｏｆｒｅｖｉｓｉｎｇｉｔｓｏｖｅｒａｌｌｌａｎｄｕｓｅｐｌａｎｎｉｎｇｉｄｅａｓａｎｄｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｔｈｅｎｅｗｒｏｕｎｄ；ｌａｎｄｕｓｅｐｌａｎｎｉｎｇ；ｒｅｖｉｓｉｏｎ；ｔｈｉｎｋｉｎｇ第６卷第３期２００７年６月Ｖｏｌ．６Ｎｏ．３Ｊｕｎ．，２００７广东土地科学ＧＵＡＮＧＤＯＮＧＴＵＤＩＫＥＸＵＥ２．１生态先行意识不足由于受传统发展观的影响，广州市前两轮规划在规划编制过程中重点放在保护耕地和基本农田以及控制建设用地规模上，而对生态环境建设的关注不够，未把生态建设、经济建设、基本农田保护统筹考虑，只是简单的提出了生态环境的保护目标，划定了一定范围的生态保护区，而缺乏对局部（主要在中心城区）生态廊道的有效保护，使得在生态结构中起重要作用的生态用地被蚕食，导致城市环境净化效应减弱，出现明显热岛效应。

２．２计划性理念强，规划目标提前突破前两轮规划对建设用地指标实行自上而下的控制，平均分配，这种理念计划性很强，从而导致建设用地市场需求与规划指标计划分配的矛盾非常突出，某些经济发达地区在第一轮规划确定的规划期限不到一半时，规划建设用地指标就几乎用完了［１］。

如广州市在上轮规划时对人口和经济发展需要的新增建设用地量预测不足导致建设用地规划目标偏小，使得建设用地规模提前突破规模目标值：１９９８年建设用地总量为１１８７．９３ｋｍ２，突破２０００年１１６２．２５ｋｍ２的建设用地规划目标；２００３年突破２０１０年１３３２．７１ｋｍ２的规划目标；２００４年建设用地总量为１３９７．３１ｋｍ２，超出２０１０年规划目标６４．６０ｋｍ２，超出比例为４．８５％。

２．３重视土地数量调配，忽视土地质量和利用率的提高在前两轮土地利用规划的修编中，只是重视土地数量调配，而忽视土地质量和利用率的提高，为了完成上级下达的控制指标，单纯限制城镇发展规模，而没有从促进城市和城镇的发展的观点考虑。

而实际上，规划修编工作，应该考虑到只有不断提高城镇化、工业化水平，从而提高人口、企业的集聚度，才能置换出更多的农村居民点和农地的人口负载，提高土地利用的总体效率，解决农民致富奔小康的问题，而耕地保护更加要由过去单纯保护耕地数量转变为保护和提高农用地综合生产能力。

２．４规划修编的技术应用层次不高随着计算机和地理信息系统技术的飞速发展，第二轮规划修编的技术比第一轮规划要先进得多，在需求预测、规划修编、图件制作等方面基本实现计算机化，消除了手工化。

但技术应用的层次不高，只是应用软件的初级功能，比如地理信息系统软件只是应用其编辑功能修编图件，很少应用到空间分析功能，与规划信息系统相结合的更是凤毛麟角。

２．５与经济发展、相关规划的矛盾广州市在土地利用总体规划的编制和实施过程中一直存在着两个矛盾：一是广州市经济发展很快，用地需求量大，而原编制的各级土地利用总体规划对建设用地规模控制较严，因此在一定程度上产生了土地利用总体规划不适应经济发展的矛盾；二是土地利用总体规划与城镇规划、交通专项规划、中心镇规划和工业园区规划之间，由于规划年限、编制方法、技术规范、控制指标体系的不同，也难以做到协调一致。

３新一轮土地利用总体规划修编工作的思考及建议３．１进一步提高土地利用总体规划的权威性，加强宏观调控土地利用总体规划是实施新《土地管理法》的重要措施，是实现土地用途管制的基本依据。

但是，由于计划经济的惯性思维仍然存在一些人头脑中，观念转变不过来，对实施新的规则、新的制度不适应；一些用地单位对实施新的规则、新的制度不了解，还想通过走捷径拿到土地后上项目、搞建设；一些地方对规划的实施不够重视，认为实施规划太认真捆住了自己的手脚，对当地发展不利。

因此，在土地利用总体规划修编工作中，应进一步增强土地利用总体规划的权威性，并完善政府对土地利用的宏观调控作用，科学制定土地利用年度计划，满足合理的用地需求。

要从严控制调整、修改和修编条件，严格规划调整、修改、修编的管理程序，防止规划调整权的滥用，影响规划的权威性和严肃性；要规范规划调整、修改的技术要求，做好用地指标、布局和上下级规划衔接；应进一步落实城镇规划、专项规划在用地上必须服从于土地利用总体规划、土地利用４２广东土地科学第６卷总体规划必须摆在土地利用管理和城镇建设的首要地位，才能确保规划的“龙头”地位。

３．２以节约集约利用土地为核心，促进土地利用方式和经济增长方式转变节约和集约用地，是解决当前和今后一段时期土地资源供需矛盾的唯一选择和根本途径。

要在内涵挖潜、提高土地利用效率上下功夫，积极探索节约集约用地的模式，提出盘活存量用地、有效控制建设用地外延扩张的计划和措施，充分发挥土地利用总体规划在促进优化经济结构和转变经济增长方式方面的调控作用［１］。

因此，在新一轮的土地利用总体规划修编工作中，要制订建设用地集约利用指标体系，采用定性分析与定量分析相结合，充分挖掘各行各业的用地潜力，强化用地定额指标控制等措施，统筹安排存量和增量用地，科学调控土地供应的规模、结构、时序，既保证当前经济社会发展的合理土地需求，又保证对经济社会发展的可持续土地供给。

３．３指标弹性控制，政策给予支持目前，全国土地利用总体规划下达给各市（比如广州市）的指标难以与经济发展速度和规模相适应，市级规划受国家规划的控制和有关指标的约束，必须在与国家下达的耕地保有量、建设用地规模、建设用地占用耕地、基本农田面积的指标一致，在这种强约束情况下，各级规划都没有留下预留发展的空间，而仅仅是把上级下达的各项指标全部进行平衡及分割［２］。

建议在进行规划修编工作中，应该注重规划的区域化、社会化、市场化、动态性和实用性，应对土地利用进行弹性分析，应该结合节约集约利用土地，分期发展，预留发展空间，而不应该进行一刀切，应该盘活存量用地，鼓励开发整理复垦土地，国家政策应给予大力支持。

３．４协调修编的科学性与成果法定性土地利用规划的修编由于受到数据、信息来源，规划信息系统技术，公众参与等诸多方面的制约，需要一定的时间对数据进行搜集及对比分析，并需结合国家相关政策与社会的发展状况等方面综合考虑［３］。

因此，规划修编工作者如果在短时间内完成修编成果，则导致修编成果质量不高，带有缺陷的成果如果以法律形式确定下来，在实施过程中会产生诸多问题。

我国正处于经济高速发展的时期，市场化程度较发达国家低，政府干预多，市场具有不确定性，如果简单照搬成果形式，却不了解修编方法或对有关数据进行全部剖析，最成会使修编成果流于形式，难以对土地利用的发展起到指导作用。

笔者建议对土地利用总体规划的修编应实行多学科参与、多专业合作、多层面研究、多部门协调的做法，广泛吸纳各方面的意见，并对基础数据进行全面的分析，召开专家论证会，邀请多个机构及政府部门对成果的可行性进行认真的探讨，以便使规划修编成果具有可操作性。

３．５加深技术应用层次在规划修编的技术应用上，土地管理专业人员和技术人员应密切配合，提高科技在规划修编中的应用层次，建立科学合理的规划信息系统，实现规划修编和图件制作计算机化，提升规划信息系统的层次，从而更好为规划修编服务。

３．６与城市规划等基础规划衔接土地利用总体规划要与城市规划等相关规划衔接，加强沟通，实现各项规划的衔接，是实施土地利用总体规划的方向。

广州市上一轮土地利用总体规划是在全市规划、生产力布局尚未十分完整的情况下编制的。

因此，在规划管理、规划实施阶段要积极参与城市发展战略、城镇体系及交通设施等规划的编制审查工作，加强部门之间的沟通协调，使各项规划之间的尽量相互衔接。

３．７协调土地利用和生态环境建设问题土地利用规划修编工作应该按照保护和改善生态环境的原则，围绕保障土地资源可持续利用的目标，研究提出统筹环境保护和生态建设的土地利用调控指标和政策建议，深入分析资源供给、环境容量等限制因素、研究土地利用方式、空间布局对生态环境的影响，提出环境友好型土地利用方式，使土地利用调控指标和空间管制的措施有利于环境保护和生态建设。