公共政策评估标准的应用路径分析

公共政策评估标准的应用路径分析内容摘要：在公共政策评估涵盖政策过程各个阶段的理论前提下，公共政策评估标准的应用主要有两条路径：将所有的评估标准应用于所有的政策阶段和在政策不同阶段应用不同的评估标准。

区分政策评估的事实标准与价值标准，公共政策评估标准的应用存在着第三条路径。

关键词：公共政策评估评估标准应用路径公共政策评估标准应用的理论前提公共政策是指社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则，其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动。

公共政策作为一个动态的发展过程，包含问题确认、政策制定、政策执行、政策评估、政策变更等诸多环节，厘清政策评估与其他阶段之间的关系是公共政策评估标准应用的理论前提。

简单来说，国内外具有代表性的观点可以概括为三类。

第一类观点认为，政策评估主要是对政策方案进行评估。

政策评估作为决策前的一个必要过程，主要工作是收集各方面的信息，为决策主体的政策制定提供服务。

第二种观点认为，政策评估即“政策评估是对政策的效果进行的研究”（张金马等，1992）。

在政策评估学界有相当多的学者持此观点，因为公共政策具有问题导向，政策的制定、执行是为了实现一定的政策目标，政策目标是否实现、实现程度如何、问题是否得到解决等都可以通过对政策的效果分析中得到。

第三种观点认为，政策评估是对政策全过程、全方位的评估。

政策评估的内容包括政策方案、政策执行及其政策效果。

林水波的“公共政策评估是有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以判断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向，并指明社会干预政策的效用”的定义即是采用了这一种观点。

分析以上三种观点可以看出：第一种观点的公共政策评估严格来说应该是公共政策的预评估，预评估只是公共政策评估的一个很小的组成部分；第二种观点虽然抓住了政策评估的最为重要的部分，但忽视了政策过程的整体性，无法发现政策过程的具体问题所在，政策评估的意义也将大打折扣；相比前两种观点，第三种观点对于公共政策评估的视野明显更加开阔、更加全面，它没有把政策评估局限于某一个环节、某一个阶段，因此可以与公共政策的动态性较好地结合起来，实现对公共政策全过程的评估，可以促进公共政策科学化、民主化。

采纳第三种观点，公共政策评估是特定的评估主体根据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断，这便构成了公共政策评估标准应用的理论前提。

公共政策评估标准的两条应用路径（一）公共政策评估标准研究的历史回顾人们普遍认为公共政策评估标准应该涵盖以下几个方面：一是效果标准：政策目标是否实现、实现程度如何；二是效率标准：政策投入与产出之间的关系；三是公平公正标准；四是可行性标准；五是回应性标准。

操作性指标的选择问题也就是本文探讨的公共政策评估标准的应用路径。

（二）公共政策评估标准的第一条应用路径公共政策评估应当是对政策全过程、全方位的评估，公共政策评估标准主要包括效果标准、效率标准、公平公正标准、可行性标准、回应性标准，将这些标准应用到公共政策的各个阶段进行评估，这构成了公共政策评估标准的第一条应用路径（见表1）。

第一条应用路径评估内容全面，而且可以给所有的公共政策评估提供一个标准化的范式，这有利于促进公共政策评估的规范化。

但是其缺点也非常明显：一是评估内容繁杂：在整个公共政策不同发展阶段应用所有的评估标准将使得政策评估的工作量巨大，评估的人力、物力成本也将十分庞大；二是评估的可操作性不强：政策方案的效果、政策执行的可行性等标准含混不清，政策评估的标准化难以保证；三是评估内容存在重叠：政策方案的效果、执行的效果、政策结果中的效果虽然有所区别，但是政策方案的正确与否、效果如何、政策执行是否有效都是通过政策结果中的效果体现出来的，对三个阶段的效果进行分别评估意义不大；四是未能体现政策不同阶段的侧重之处：效果、效率、公平公正等标准的确应该是整个政策过程应该关注的内容，但是不同的政策阶段侧重之处应该有所区别，路径一没有体现出这种区别；五是同一阶段的各项标准可能相互矛盾：对每一阶段都采用这五项标准进行评估的前提是这五项标准可以并行不悖，但是事实上很难实现，对政策方案进行的效率评估非常有可能会促使政策制定者做出仓促的效果不佳的方案。

（三）公共政策评估标准的第二条应用路径表2和表3分别是采用第二条路径评估住房保障政策和城镇职工养老保险政策的具体内容，从表2可以看出，政策评估的每一阶段选取了一部分标准作为该阶段的政策评估标准，而且表2和表3中每一阶段的政策评估标准并不完全一致。

与第一条应用路径相比，路径二较好地避免了路径一中的一些缺陷，例如：政策评估每一阶段的标准有所侧重，评估标准之间的矛盾有所减少。

但是路径二仍有缺陷：一是评估标准的使用具有很强的随意性：因为路径二的政策评估是由政策评估主体选择适当的标准对政策不同阶段进行政策评估，那么政策评估主体的态度就严重影响甚至决定了政策评估标准的选取；二是政策评估结果的不确定性：不同的政策评估主体依据不同的政策评估标准对同一政策作出的评估可能相差甚大，评估结果的不确定性将大幅增加；三是政策评估结果横向比较的难度加大：在路径一的框架下政策评估者可以对不同的政策评估结果进行横向比较，但是路径二中不同的政策的评估标准不统一，政策结果之间的横向比较很难进行；四是政策评估的功能可能弱化：评估标准的随意性、评估结果的不确定性、评估结果横向比较的难度加大都有可能使得政策评估被某一部分人操纵，政策评估可能成为炫耀政绩的工具；五是不利于政策评估的规范化发展：评估标准是政策评估的核心，政策评估主体主观选择政策评估标准必然使得政策评估无法形成一个统一的范式，政策评估的规范化无法形成。

公共政策评估标准的第三条应用路径（一）事实标准与价值标准效果、效率、公平公正、可行性、回应性是公共政策学界公认的公共政策评估标准，这些标准可以分为两类：事实标准与价值标准。

事实乃是指在经验中表现出来的真实性，或者从必然性中推断出来的事件、性质或关系。

事实标准就是指能够反映事物过去、现在和将来的存在状况的数量值、比率关系、统计结果等一些可测量的客观指标。

依据这些指标对公共政策加以评估，以期解释公共政策在运行过程中对国家、社会和个人产生了什么具体影响或作用。

公共政策评估标准中的事实标准主要有效果、效率和可行性。

价值标准建立在一个国家特定的历史与现实、伦理与文化、社会和经济价值取向的基础之上，它既不关注客观事实的状况，也不重视技术手段的运作，主要强调的是评估主体的一种信念、思想和理想追求，反映出社会公共利益和人们利益的实现程度，社会生产力的发展水平和社会发展总方向的符合状况（宁骚，2003）。

公平公正、回应性是价值标准的主要内容。

公正标准指的是政策成本与收益在不同社会群体或阶层中分配的均衡状态，也就是特定群体或阶层所承担的政策成本与其从政策实施中所得的补偿之间的比例是否适当，与其他集团或阶层相比是否相当。

政策评估的回应性则是指“政策运行结果是否符合特定集团的需要、偏好或价值观的程度。

“实际上，回应性提出了一个现实问题：效益、效率、充分性和平等标准是否真的反映了特定群体的需要、偏好和价值观”。

公共政策具有利益分配的功能，在利益分配的过程中不可避免地会遇到分配是否公平、分配是否满足了目标群体的利益需要等问题，而单纯依靠事实标准是无法回答这些问题的。

事实标准虽然客观直接，但是脱离了价值标准的纯数据判断是没有意义的，只有在人们认可的价值框架内探讨客观数据才能说明政策的实际成效。

（二）公共政策评估标准的第三条应用路径分析公共政策评估标准的应用路径三如表4所示。

首先，价值标准应该贯穿于公共政策的整个过程。

政策方案是整个政策执行的依据，政策执行是政策目标实现的中间环节，政策结果是政策最终成效的体现，这些无一不是公平公正、回应性的来源，在政策过程的任一阶段偏离这些价值，最终都会影响价值的实现，因此在对政策过程的任一阶段的评估都应该采用价值标准。

其次，事实标准应该在各阶段有所侧重。

在整个政策过程中，政策活动面临的客观事实本身就在发生变化，作为对各个阶段评估的标准理所应当有所不同。

效果标准则应该侧重在政策结果阶段，在政策执行阶段，效果尚未得到充分体现，在政策执行期间偏重于政策的效果，可能导致政策执行人员片面关注政策的短期效益，而忽视了政策的最终目标。

效率标准考虑的是投入与产出的关系问题，政策的产出同样要在政策结果阶段才能体现出来，因此，这一标准也应该放在政策结果阶段。

最后，政策评估应该成为跟踪评估，而不是政策过程的最终阶段。

跟踪评估，也就是在政策的每一阶段都应该有政策评估，政策评估不是在最终政策结果出来后回顾性地对政策所有阶段进行评估。

公共政策耗时长，资金投入巨大，关系着整个社会的发展，适时的跟踪评估才能尽早发现政策的不足，并对其完善，从而避免更大的政策失误。

综上所述，在公共政策评估标准的第一、第二条应用路径上提出第三条应用路径，并不是要否定已有的应用路径，而是希望在第一、第二条应用路径上取得平衡。

评估标准的三条应用路径都致力于全面准确、经济高效地获取政策运行的信息，从而促进公共政策的科学化、民主化、法制化进程。

三条应用路径特点不一，不同的路径适用于不同的公共政策，这有待于进一步研究。

参考文献：1.张金马著.政策科学导论[M].中国人民大学出版社，19922.杰，杨诚虎.公共政策评估：理论与方法[M].中国社会科学出社，20063.宁骚.公共政策学[M].高等教育出版社，20034.威廉·N·邓恩.公共政策分析导论（第二版）[M].谢明等译.中国人民大学出版社，2001。