第二章 行政环境

• 2010年9月8日，国务院召开常务会议，审议并原 则通过了《国务院关于加快培育和发展战略性新 兴产业的决定》（以下简称《决定》），确定战 略性新兴产业将成为我国国民经济的先导产业和 支柱产业。 • 现阶段，节能环保、新一代信息技术、生物、 高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车七 个产业将被重点培育，加快推进。《决定》提出， 对七大产业加大财税金融等政策扶持力度，引导 和鼓励社会资金投入，并设立战略性新兴产业发 展专项资金。 • 新一轮产业比拼的硝烟即将燃起，百余家相 关上市公司跃跃欲试。
三、行政系统与外部环境的互赖性
人
选择 需要 信息
行政管理 内部系统
财 物
塑造
四、行政管理与行政环境相互作用的基本内容
• 行政环境的存在和发展，必然经常向行政系统提出不同形式的 需要，构成行政系统的资源输入，行政系统经过加工改造后输出 政策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。行 政环境和行政系统之间的相互作用就围绕这需要提出和需要满足 以及两者的循环往复而展开的。 输出政策、 计划、法规等 行政产品
• 二、政治环境对行政系统的影响 • （一）国体直接决定着行政系统的基本性质 如,我国是人民民主专政的社会主义国家 • （二）政体规定了行政系统的具体形式和地位 如,我国是人民代表大会制度， 西方议会制政体采用内阁制式等 • （三）政党制度影响行政系统稳定性和完善程度 如,一党制国家、两党制或多党制国家等， 我国是中国共产党领导的多党合作制 • （四）政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策 与执行的民主化、科学化程度。 如，在专制的政体中，政治权利高度集中于独裁者 一身。民主制国家中，决策与执行的民主化、科学化 程度高。
• 第四节 自然环境和国际社会环境对行政系 统的影响 • 一、自然环境对行政系统的影响 • 二、国际社会环境对行政系统的影响
第四节 自然环境和国际社会环境对行政系统的影响
• 一、自然环境对行政系统的影响 • （一）地球环境影响人类文明形成与发展，制约行政系统 的发展模式 如，中国内陆河流密布、土壤肥沃，使中国成为农业大 国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又 制约其对外交往，使中国长期成为封闭、半封闭的国家， 助长了封建专制的长期延续。 如，美国两次世界大战的战火均未延到美国本土，对 行政系统的连续性和稳定性有重要意义。 • （二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从 而制约其行政系统的财力基础与功能发挥 国土面积大小一般于自然资源的丰裕程度成正比。 • （三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从 而制约其行政系统部门设置与功能体系 如，我国能源部在酝酿成立
• 第一节 行政系统与外部环境的互动分析 • 一、行政环境的含义 • 二、行政环境的构成 • 三、行政系统与外部环境的互依性 • 四、行政管理与行政环境相互作用的基本 内容
一、行政环境的含义
• （一）行政环境提出 • 1、行政生态学产生的社会背景 • 生态学形成与19世纪末20世纪初。由于人口剧增、环境污染、 食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对 生态环境问题的普遍关注和高度重视。1947年，美国学者约翰、 高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。 • 2、行政生态学产生的理论依据 • （1）达尔文的生物进化论与生态学，生物会选择适合的环境： 北极熊 • （2）马克思主义哲学为行政环境问题的科学解决提供理论依据： 环境的改变和人的活动在实践基础上的一致；经济基础对政治上 层建筑的制约作用。
Hale Waihona Puke • 第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统 的影响 • 一、文化环境对行政系统的影响 • 二、民族环境对行政系统的影响 • 三、宗教环境对行政系统的影响
第三节 文化、民族和宗教环境对行政系统的影响
• 一、文化环境对行政系统的影响
• （一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响 • 1、不同国家对行政系统的管理范围有不同的期望 如，自由资本主义阶段和垄断资本主义阶段期望不同 我国从计划经济时期到市场经济时期期望就不同 • 2、不同国家对行政系统的输入、输出有不同的期望 如，依附型行政文化为主的国家，社会对政府输出有较 大期望；参与型行政文化为主国家，社会对政府的输入 有较大取向 • 3、对行政系统认同程度决定群众参与行政输入方式的差异 如，人民对政府、特别是中央政府有强烈的认同感，人 民以法制轨道、 以温和和方式提出
• （二）关于行政系统首脑权力的观念对行政系统的影响 • 1、血统论的行政文化，行政首脑的权力来自世袭。 如，英国的皇室至今存在，我国封建社会皇位继承等 • 2、唯意志论的行政文化，行政首脑的权力来自超人意志 如，希特勒； • 3、法治论的行政文化，行政首脑的权力来自人民委托， 并通过体现民意的法律形式予以确认 权力由法律所赋予，法律是公民一致的具体表现， 只有法律才有至高无上的权力 • （三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响 • 1、人治观念 人治观念主张好人政府、贤人政治，主张政治道德化。 • 2、法制观念 主张将公民和政府的权利与义务用法律形式加以固 定，依法行政
• 二、民族环境对行政系统的影响 • （一）民族环境影响政府的民族政策及相关的行政机构设置 如，民族问题复杂国家都设专门部门负责少数民族事务 （二）民族环境影响着行政系统的体制 如，一个国家若干实力相当的几个民族组成，没有一个 民族能政治上去的绝对优势，就需要分权。 • （三）民族环境制约行政系统权力的行使 如，行政系统在民族地区运用权力时，必须考虑民族环 境。我国计划生育政策在少数民族地区不使用 • （四）民族环境关系着行政系统的凝聚力大小 行政系统的是否具有凝聚力很大程度上取决于民族环境 是否和谐。 • （五）中国的民族环境对政府行政系统的影响 我国形成“大杂居、小聚居”的局面。各民族人民都是国家 主 人，享有参与国家管理的平等权利，各民族之间没有根本利 害冲突，指一些局部的不同利益要求、价值观念与生活方式 上的差异。这为行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好
（五）政治形势稳定程度影响着行政系统的运行状态 1、政治不稳定造成行政系统的既定目标无法完 成。 （稳定是前提、改革是动力、发展是硬道理） 2、政治不稳定造成行政系统内部各部门或各层次忙闲不等 3、政治不稳定造成行政系统信息沟通的困难 4、政治不稳定造成行政系统打乱已有的工作程序、 破坏行政人员的心理平衡 • （六）法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构系统 中的地位 如，法律规定国务院是最高国家行政机关，它由全国 人大产生，对其负责，实行总理负责制。 • （七）法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、 规范水平
（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响 • 1、特殊的人际关系观念 在传统农业社会里，人们之间的接触仅限于狭小的小团体范 围内，这影响行政系统的决策，影响着行政系统人事工作等。 • 2、普遍的人际关系观念 在现代工业社会里，人类生产、生活日益社会化，人们的交 往越来越广，人际观念发生变化，反映在行政系统内， 就是重视人的业绩、品德与能力，而不是与领导的特殊关系。 • （五）关于行政道德的观念对行政系统的影响 1、行政道德指导着行政系统成员的政治方向 有独立的行政人格，用正确的世界观、价值观、人生观 指导行政行为，堵截腐败等 2、行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度 如，公务员义务有，忠于职守、秉公手法、不徇私情、 廉洁公正等。
• （二）行政系统的界限 • 行政系统的界限是把行政系统从外部环境中分离出来，又把 两者联系在一起，从而使之既相互区别，又彼此关联的中介环节。 • （三）行政环境的含义 • 行政环境，影响行政系统存在和发展的要素总和。包括外部 环境和内部环境。本章重点将外部环境。 • 行政系统，是指由行政组织和行政人员组成的、具有活力的 行政现象和行政过程。
行政系统的界限
相互 渗透
输入
行政管理 内部系统
输出
• • • • • • • • • • • • • •
二、 行政环境的构成 1、从地域上分：国际环境和国内环境 国内环境：经济、政治、文化、人口民族历史传统等 国际环境：由于各国联系密切，国际交流非常频繁， 所以，影响很大。 举例说明国际行政环境对行政管理的影响： a.1973年中东战争，石油输出国把石油减产、禁运、 提价等作为战争的武器。迫使英、美设立的行政部门能源部。 b.国际环境的和平与发展，我国的改革开放 C.国际组织，妇联、联合国、协会等等 2、从内容上分：自然环境和社会环境 3、社会结构上：物质经济、政治法律和精神文化环境 4、作用过程分：行政外部环境和行政内部环境 5、影响范围上：宏观行政环境、微观行政环境和中观行政环境
•
（3）1947年，美国学者高斯发表《政府生态学》一文，提出 了行政生态问题。 • 1957到1961年，利格斯分别发表《比较公共行政模式》、 《公共行政生态学》等论著。在这些论著中，把行政现象、行政 行为与行政的各个环境背景联系在一起。
• （4）弗雷德.W.利格斯 • 行政生态的五个要素分别是：经济要素、社会 要素、沟通网、符号系统和政治构架。这五种要 素之间不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影 响的 • 从社会经济出发，将行政模式分为：融合型、 衍射型、棱柱型
行政环境 的需求
行政系统 加工
反馈
• 行政管理与行政环境之间是怎样相互作用？ • 1． 行政环境制约和影响行政管理系统及其活动 • 首先，行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础。 • 其次，行政环境决定行政管理的目标、内容和性质。 • 第三，行政环境决定行政管理的方式和方法。 • 2．行政管理反作用于行政环境 • 积极的作用：良好的行政环境能为行政管理提供有利条件； • 消极的作用：不良的环境对行政管理则起限制作用。 • 因此，行政活动影响和作用于行政环境因素，促进行政环境 的改善。 • 3、充分发挥行政管理的能动性（对行政环境的利用和改造） • （1）行政管理必须适应行政环境，但在适应的同时，又积极 地利用和改造行政环境。 • （2）包括行政权力在内的国家权力，能利用法律的、经济的、 政治的和舆论的手段等最大限度地调动一切物质和精神的力量， 能最广泛地动员和组织人民群众，促进行政环境的迅速发展。 如今年经济发展速度保持在8%的速度。