韩国土地政策的发展历程及土地管理中存在的问题

韩国土地政策的发展历程及土地管理中存在的问题（1019 班104101073李尚恩）摘要：自1960年以来，随着工业化的发展，在原材料和土地资源的强有力支撑下，韩国的经济经历了一个高速发展的阶段，这种高速增长与韩国制定了一系列有助于土地资源有效利用的政策不无密切关系。

然而，这种高速增长也使土地在开发过程中产生了一系列问题，如政治中心区和大城市地区的高密度开发、无序开发、存在破坏土地资源和环境的现象等。

尤其是由房地产投机引起的住房和土地价格飙升正成为削弱韩国国家竞争力的一个主要因素。

为了不断适应经济的发展，到目前为止，韩国的土地政策已经经历了很多变化，但仍然面临着很多与土地有关的问题，如土地所有权不平等、无序开发、开发利润的分配不平等以及土地价格过高等。

最近，韩国发生了更多与土地利用和土地开发有关的冲突，这些与土地有关的冲突或问题不仅给居民生活带来了不便，而且也给社会带来了浪费或损失，弱化了国家的竞争力。

本文主要回顾了韩国的土地政策历程和土地法的发展趋势，分析了韩国当前面临的土地问题，并试图探究韩国土地利用和土地开发过程中所产生各种冲突的原因及后果。

一、土地政策的发展历程目前，韩国与土地有关的法律条款多达100多项，可以说，正在执行的土地政策已经足够完善，但土地问题却一直不断地涌现出来，究竟是什么原因导致了这些冲突？本文在后半部分给出了一些可能的答案。

（一）20世纪60年代以前：土地政策的雏形阶段20世纪60年代以前，当韩国刚从日本的殖民统治中解放出来的时候，就已经建立了自己的土地政策体系。

但当时的韩国政府并没有修改某些源于殖民时代的土地制度，而是继续沿用了以前的土地登记、土地档案和城市规划等政策。

这一时期新制定的制度是农地交易认证制度（Farmland trade certificate system ”和农地有限占有（Farmland limited possession system，这两项制度是根据农地农有”原则进行的农地改革的主要成果之一。

为了维护公共利益，这一时期还开始酝酿限制个人使用或个人拥有土地的有关法律。

（二）20世纪60年代：土地制度的构建阶段20世纪60年代，随着经济全面发展，韩国产生了适合当时经济发展的土地法，同时还推出了一些比较先进的管理政策。

1962年，城市规划法被系统编制完成，土地接收法开始生效。

1963年，土地开发综合规划也正式通过立法，同时，还在全国划定了水资源保护区以有效保护饮用水的水质。

为了收回公共开发事业利润，韩国政府提出要对土地开发强制征收受益费”也正是此时，要求编制土地法的倡议日趋积极，各项土地政策开始在全国贯彻实施。

(三)20世纪70年代：土地政策根基的确立阶段20世纪70年代，韩国的工业化全速推进，城市化也取得了一定的成绩，土地价格开始疯涨，房地产投机随之开始在全国盛行。

为了控制这种有害的经济现象，防止其向更坏的方向发展，韩国政府出台了各种土地政策，其中之一就是将土地区分为城市地区和非城市地区分别进行管理。

为了限制土地交易投机，稳定土地价格，韩国政府采取了一系列措施对土地交易进行控制，如许可制度、汇报制度、合同认可制度、土地交易所得税制度等。

对于城市开发，韩国政府一方面使住宅区开发等计划成为一项制度化的工作，另一方面还提出了城市改造计划。

为了刺激空地的开发，韩国政府又建立了韩国土地开发事业公团。

在这一时期，保护私人产权第一次被写进法律，成为一项制度。

与此相对应，为了限制私人土地所有权，韩国政府又制定了大量维护公共利益的土地法律。

(四)20世纪80年代：严格规制土地投机阶段20世纪80年代，受两次投机过热的影响，房地产投机逐渐成为威胁社会稳定的一个主要问题，因此迫切需要制定强有力的政策来根除这种投机，正是此时，政府开始积极介入并干预土地市场。

1988年，韩国提出了一个用以根除土地投机的长期综合性决议，长期以来作为土地开发主要措施之一的土地调整政策(land adjustme nt)被替换为与《建设区位促进法(buildi ng site promotio n law )》相一致的公共管制下的土地开发。

在这一进程中，韩国宣布了要在首都地区新建5个全新城市的计划。

整个20世纪80年代，韩国的土地政策主要是在有力控制土地投机需求的同时有效扩大土地供给。

其中最值得注意的是，随着土地公共观念的全面推动，城市居民住宅限制费、土地开发费和土地增值税等一些措施逐渐成为一项制度固定下来。

这些措施帮助人们更新了土地观念，为修改韩国土地法提供了历史机遇。

到20世纪90年代后半期，受环境变化及违宪的影响，土地的公共观念处于倒退状态。

（五）20世纪90年代：综合采用各种土地政策的阶段20世纪90年代前半期，土地的公共观念逐渐形成。

随后的五年中，在获得了国际货币基金组织的援助金后，土地的公共观念开始退却，土地制度改革也开始步履蹒跚，缓慢了下来。

到20世纪90年代后期，按照当时政府要求废除50%法律条例的口号，土地法的重建工作开始启动。

1992年，土地交易和空闲土地开发的报告制度被废除。

在这一时期，一方面，土地政策的公共利益不断得以强化；另一方面，为了方便公众、提高生产力，很多法律条例被弱化或废除。

但是，在整个法律改革的过程中，土地法的地位没有动摇。

但是当宪法法院开始解决私有产权受限的问题时，人们关注更多的是私有产权保护，而不是以维护公共利益为目的的土地利用法律。

到2000年，土地法看起来似乎要朝着成为一部协调公共利益和私人利益法律的方向发展。

城市规划法的改革、城市开发方法的制定等为补偿受法律侵犯的私人权利提供了一个机遇。

二、土地问题及其产生原因（一）存在的土地问题1. 土地价格过高1998年，韩国的土地价格现值高达1475万亿韩元，是全国GNP的3.4倍。

平均到每个人是3200万韩元。

其他国家土地价格与GNP之比的情况大概是，日本3.2〜4.4倍，美国0.7倍多一点，德国1.0倍，英国1.3倍，韩国土地价格与GNP之间比率过高的主要原因是土地价格的增长率高于GNP的增长率。

1974〜1996年间，韩国的GNP增加了9.3倍，消费者价格增加了7.2倍，股票增长了8.5倍，而土地价格增加了17.6倍。

特别是，城市土地的价格不断飙升，据记载，城市土地价格在20世纪60年代平均每年增加50%，70年代平均增加28%，80年代平均增加17%。

土地价格持续走高对国家的很多方面都产生了消极影响，如生产力发展、居民生活、休闲娱乐等。

如果土地价格不能保持稳定，那么由较高土地价格引起的土地问题就会成为韩国经济持续发展的一个重要障碍，会阻碍人们生活水平的提高和环境的2. 无序开发韩国的城市土地供给长期以来就十分紧张，特别是在首都地区和大都市地区，一直都存在着非常严重的土地供给不平衡。

1993年，为了扩大城市土地供给，政府改革了土地利用管理体制，并将42%的原来为准农地和林地地区（Semi-agriculture and forest areas的土地通过购买指定为开发区。

通过这些措施，使可开发土地面积超过实际需求面积的7倍还多，但此时，土地的系统开发和有计划开发计划还尚未建立起来。

到1998年，高达347.6平方千米的准农地和林地被开发。

在所有已开发的土地中，按用途分，工厂占25.2%，住宅占15.2%，商业用地占1.2%，餐馆占4.0%，其他占54.4%。

1995年私人开发的平均容积率高达300%，如果与Chamsil周围地区100%〜150%的公寓容积率和185%的综合住宅容积率相比，这一数字是非常高的。

一些农村地区也正在进行集中开发。

但是一些重要和必要基础设施的建设却被耽误了。

更糟的是，一些地区甚至根本没打算兴建这些基础设施，从而为这些地区的居民生活带来了更大的不便。

3■土地所有权不平等和开发利润归私人占有韩国的土地所有权分布不均，约占全国总人口5%强的54万人口拥有着全国65.2%的私有土地，在这65.2%的私有土地中，又有76.8%的土地被这5%人口中的10% 的少数人所拥有。

在资本主义经济中，不平等的土地所有权不是一个大问题，但问题是土地资本收益的不平衡会进一步恶化财富分配不均。

开发利润主要是从大规模的开发事业和土地用途转换中获取的。

当把一块林地变成一块建设用地时，据分析土地价格会上涨20.5倍。

1991〜1995年间，在大都市地区，这种归私人所有的开发利润高达每平方米17.2万韩元，在小城市或中等城市是每平方米6.1万韩元，如果也考虑偏远地区的话，这种开发利润是 2.8万韩元，综合起来看，全国的平均利润高达6.4万韩元。

另外，从1987年到现在的15年间，由于土地价格的不断上升，从土地资产中获取的利润已经达到了900万亿韩元。

但是从各种税收中返还的补偿金额却不超过20万亿韩元，只占总利润的2.2%。

政府正制定多种制度措施来收回这种开发利润，但是现实结果与预期效果相比却相距甚远。

正因为如此，开发利润归私人所有扭曲了正常的经济活动，从而导致贫富差距进一步增大，刺激了土地投机，导致土地价格飞升，为多种违法行为和腐败提供了温床。

而且，因为土地利润归私人所有会或多或少地剥夺广大群众的利益，所以，所有这些消极因素很有可能会在将来演化成不可控制的反社会的东西。

4. 缺少对土地资源和土地利用的科学管理韩国的土地利用之所以有章可循，是因为居民区、城区或分区是根据土地利用管理法或城市规划法一样的单体法进行规范的。

目前，由15个不同政府部门制定的70种法令管理着160个居民区、城区和分区，在这种情况下，要想实现合理管理其难度可想而知。

但这并不是说重叠的规范阻碍了土地资源的有效利用。

因为居民区只是在要求规范的时候才进行规范，而并没有进行过土地实际利用状况调查、土地资产评估或分析等一些科学分析，所以根本无法科学或合理利用土地资源，从而导致环境的破坏，并进一步滋生了房地产投机。

此外，由于每个有关的部门都单独保存某一个方面的土地数据信息，所以有效收集或分析土地数据就无从谈起，这也进一步加大了建立起一个能够适应不断变化着的土地市场发展趋势的、统一的土地行政或土地政策的难度，导致土地市场有效管理的失败。

5. 土地利用冲突日益激烈从20世纪80年代起，随着民主运动等各种社会变化的发展，韩国开始建立自治体制，社会公众对环境资源保护和公共权利促进日益关心，与土地开发管理有关的冲突和争论被无休止地提了出来。

典型案例是，政府打算在东河之上建设多功能的东河大坝(East River Dam)，但由于政府与有关环境保护团体、市民组织之间存在冲突，最后这项工程被迫取消。

这些冲突的结果之一就是人们不断遭受物质损失或精神刺激，最终促使一些人开始反对政府的政策，替他们的团体进行抗议。