新型农村合作医疗政策执行失真分析——公共政策执行主体视角
新农合政策执行中行为主体策略分析
行为
社会群体的分化越来越明显 ， 策执行 中 加合作医疗 。 政 五是 自然灾害的影响。 民 农
社 会政策执行 中行 为主体 的策 略行 行为群体面临政策安排与 自身利益 的冲 减收严 重，不少农 民认为每人每年 ２ ０元
资 通过大张旗鼓的宣传发 为是指社会政 策行为者基于对特 定情境 突 、 源 条件 匮乏 等 因素 的制 约 。在 以上 筹 资标准太 高。”
在某项具体 的社会政策执行 中， 行为 地方 政 府 、 村 居 民 、 农 医疗 机 构 。 由于各 种 ２０ ０ ４年 纯 收 入 ２ １８元 的 ０ ％； ，１ ． 即使 ２ ４ ０
０ ３年 人 均 纯 者 可 能 在 具 体环 境 与 自身 因 素 的 制 约 下 ， 因素的影响， 导致这三个行为主体中的一 元 参 合 费也 仅 占桂 阳 农 民 ２ ０
，７ ． ７ 但 适 应性 地选择有 利于 自身的一种 或多种 部 分行 为 者 采 取策 略 行 为 以避 免 损 失 、 增 收 入 ２ ９ ３元 的 ０６ ％， 如 果提 商 参 合
策略行为 。当前 ， 我国社会政策执 行行为 加利益， 这是三方利益博弈 的行为表现 。 主体的策略 行为主要表现为 以下 四种类 行为主体 的“ 变通 ”是指行为者在未得到 ， 二、 新农合政策执行中农村居民的策 型： 变通、 敷衍 、 逃避 、 抗拒。 社会政策执行 略行 为
目标群体对政策的认 动 ， 目前无论是全国， 还是各省 、 县 ， 市、 参 的认知而进行的有 目的、有意识 的行为， 因素的综合影响下 ，
行 为者 行 动 时 并 不 一 定 有 明确 的 目标 和 同意愿降低 ， 就可能实施种种策略行 为。 严 密 的 计划 ， 是针 对 情 境 的 变 化 调整 行 而
政策科学视角下的新型农村合作医疗：评析与建议
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●发展论坛
立新型农村合作 医疗制度 的意见》 的通知 ， 型合 新
作医疗政策以３０卜 １／县市的试点为先导在全国范围 内全面实施。从政策科学分析范式的规范视角进行 考察 ， 新型合作医疗政策具有如下特点。
１政 策 制 定 中 注 意试 验 、 点 ， 持 从 群众 中 ． 试 坚
政策 自实施 以来 ， 各级政府投入 了巨大的人力 、 物 力和财力资源 ， 影响面波及中国内地所有省份和数 亿农 民， 政策实施的成效将直接关系到农 民群众的
健康 和福祉、关系到农村劳动力素质 的改善和提
高、 关系到农村的稳定与和谐社会 目标的实现。因 此， 从政策科学的角度对新型农村合作医疗政策及 其执行情况进行综合评价与分析 ， 并运用政策科学 的理论 和方法研究政策运行过程 中出现的相关问
题从 而提 出对策 和建议 具有重要 的现 实意义 。
深化政 策试点 ， 大农民参与 ， 扩 进一步创新政 策执行方式， 建立健全政 策监控机制 ， 构建相互配套 的立体化政策网络。 ［ 关键词 】 新型农村合作 医疗 ； 策分析 ； 政 参合率； 政策网络 ［ 中图分类号 】 ２５ Ｆ ７ ［ 文献标识码 】 Ａ ［ 文章编 号】０３ ３９ （０ ７ ０ －０ ２ ０ １０ — ８ ０ ２０ ） １０ １－ ５
是广大群众依靠集体力量团结协作、 共渡难关 的朴 素的制度设计思想和制度实践的总结 、 升华与政策 重构。因此 ， 新型农村合作医疗政策在制定过程中 注意向群众 学习经验 ，坚持从群众 中来到群众 中 去， 充分吸取广大群众在实践中的经验和教训。与 此同时 ， 型合作医疗政策和传统的合作医疗政策 新 相 比又有着明显的不同 ， 政府对 医疗合作事业的资
浅析新型农村合作医疗制度存在的问题和对策
浅析新型农村合作医疗制度存在的问题和对策筠连县政府课题组新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。
“农村医疗合作制度”实际上是一个“旧瓶装新酒”的提法，是农业合作化时期的产物向改革开放后具体落实“三农”政策的转型。
随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。
大量的理论研究和实践经验已表明，在农村建立新型合作医疗制度是保障广大农民医疗健康的具体体现，也是促进农村经济稳定发展的根本途径。
筠连县新农医工作于2008年元月正式启动全面铺开，确实让参合农民享受到了实惠，同时发现了很多困难和问题。
为切实巩固这一制度，进一步探索和建立健康持续发展的长效机制，笔者对全县新农医的运行情况进行了专题调研。
通过调研，总结概括制度的现状和成效、研究分析存在的问题和困难，提出解决办法和发展对策。
一、“新合”工作运行现状和成效2008年，筠连县参合农民共计331203人，参合率达91.61%。
截止5月底，报销总金额为73.24万元，其中门诊报帐支出为14.53万元，住院报帐总支出为58.71万元，在住院支出中，县内住院共发生总费用118.71万元，实际报销为45.19万元，实际报销比例为38.07%，县外住院实际报销11.45万元，定额报销2.07万元。
从总体上看，全县“新合”工作运行正常，报销资金基本保障到位，农民确实从中得到了实惠。
筠连县新型农村合作医疗制度运行以来，各级相关部门职责基本到位，政府承担了筹资与管理责任，基本确保了该制度能够正常运转，“新合”工作取得了明显成效。
一是缓解了农村医疗服务的供需矛盾。
“新合”工作的开展，促进了筠连县农村卫生事业的发展，强化了医疗服务的规范管理。
新合制度的建立，一定程度上改善了农村医疗卫生机构的服务现状，提高了县、乡、村医疗卫生机构的资源利用效率。
新型农村合作医疗制度的公共政策分析
新型农村合作医疗制度的公共政策分析新型农村合作医疗制度的公共政策分析内容摘要：我国20世纪50年代建⽴的农村合作医疗制度紧随家庭联产承包责任制的实施和农村集体经济的弱化逐渐萎缩，农村医疗卫⽣事业发展滞后，这在很⼤程度上归因于我国医疗卫⽣改⾰中制度安排的缺陷和政府责任的缺位，因此必须加强政府政策的⽀持⼒度，重构新型农村合作医疗制度。
关键词：新型农村合作医疗制度政府公共政策选择今年政府⼯作报告明确提出“着眼于建设覆盖城乡居民的基本卫⽣保健制度”，将医疗保障制度覆盖到⼴⼤农村，逐步提⾼农村医疗保障服务⽔平。
尽管农村合作医疗⼯作进展顺利，卓有成效，但由于其涉及⾯⼴、政策性强、制约因素多，在制度安排和政府责任还存在明显的缺位。
因此，强化政府责任是构建和完善新型农村合作医疗制度的根本保证。
⼀、新型农村合作医疗制度⾯临的困难（⼀）市场化困境随着家庭联产承包责任制的⼴泛实施，农村集体经济严重弱化，公共积累下降，合作医疗资⾦断流，合作医疗体制⾯临严重的经济困难，⽆法有效运⾏。
在市场化和有限政府⼲预的双重推动下，政府弱化对农村医疗卫⽣资源的投⼊，把农村公共卫⽣服务推向市场，乡镇卫⽣室、卫⽣院被承包或转让给个体经营，农村合作医疗处于⽆政府的发展状态，⽆形中限制了公共卫⽣资源的投⼊，形成农村医疗卫⽣资源匮乏、卫⽣基础建设滞后、“公民合办”的治理结构难以实践的局⾯，新农村合作医疗制度推⾏困难重重。
1.农村医疗卫⽣资源匮乏⾸先，城乡医疗卫⽣资源配置严重不均，农村所占⽐重甚低。
我国⼈⼝占世界的22%，医疗卫⽣资源仅占世界的2%，农村只占其中20%。
从农村卫⽣与全国卫⽣总费⽤的变化趋势来看，尽管政府和社会投⼊⽐例都在下降，个⼈⽀付⽐例上升，但在⽬前农村卫⽣费⽤结构中，政府投⼊⽐例更低，个⼈⽀付⽐例更⾼。
1991年⾄2000年政府农村卫⽣投⼊⽐重由12.55%下降到6.59%，社会卫⽣投⼊从6.74%下降到3.26%，同期农民个⼈⽀出从80.71%上升到90.15%。
新型农村合作医疗制度存在的问题及对策
新型农村合作医疗制度存在的问题及对策近几年来，我国政府积极推行新型农村合作医疗制度，使越来越多的农村人口受益于其中。
新型农村合作医疗制度旨在改善农村人口医疗保障水平，促进农村健康空间建设，给农村人口提供优质、全方位、可负担的医疗服务，增强农村民众的幸福感和社会保障意识。
但是，新型农村合作医疗制度也存在不少问题，以下是其中的几个问题和相关的解决对策：一是医疗费用高昂。
新型农村合作医疗制度缺乏对农村贫困群体的政策扶持，导致部分贫困农民无法承受医疗费用，从而影响了制度的效果和覆盖面。
为此，政府应当加强经济补偿，研究出可行的精准扶贫政策，以降低低收入群体的医疗费用压力。
二是制度落实不充分。
由于地方政府缺乏对本地医疗资源的投入和整合，使得新型农村合作医疗制度的落实基本上停留在规范层面，而不能真正改善医疗服务的质量和效率。
因此，政府应加大医疗资源投入，着力推动医疗服务质量和医疗资源整合。
三是报销不充足。
由于政府报销力度有限，新型农村合作医疗制度受到了限制。
为此，应加大报销力度，定期对农村居民医疗保障进行评估，完善社会保险制度，确保农民接受持续性的医疗保障。
总之，要更好地推行新型农村合作医疗制度，除了解决上述存在的问题外，还应该加大政策支持力度，优化医疗服务体系，完善社会保障制度，确保农村人口受到全方位的医疗保障。
另外，还需要加强全民健康教育，促进农村人口自觉积极参与医疗保障，提升医疗服务水平和服务效率。
以上就是新型农村合作医疗制度存在的问题及对策的全部内容，新型农村合作医疗制度的实施可以带来巨大的好处，但是也存在一些不足之处。
在进一步完善新型农村合作医疗制度的过程中，政府部门要及时采取改进措施，促进农村居民受全面优质的医疗保障及服务。
从公共政策角度看我国新型农村合作医疗制度实施效果及改革重点
３ 信 息不 透 明 。 乏公 正 的 监 管体 、 缺
系。在 现 实 中 ， 多政府 管 理部 门 、 生 许 卫 院 、村委 会都 没按要 求公 布合 作 医疗 补
民新农合 满 意度 的调 查 ， 有 ３ ％ 的农 只 ５
民对 新农 合 的实施 效果 表 示满 意。
３ 从 对 政 策 的监 督 来 看 。 然 卫 生 、 虽 部 门做 了一定 工作 ，但 对 医疗 机构 和 资 金管理 仍缺 乏有 力监 管 。据 近 几年 媒 体
线 ， 致新 农合 保 障水平 有 限。 农合 制 导 新
度 的 政 策 目标 定 位 是 “ 大病 ” 但 现 实 保 ，
壮 大 新型 农 村合 作 医疗 基金 的实 力。科
学合 理地 确 定 起付 线 、封 顶线 以及 报销 比例 ，探 求 封顶 线 以上 医 药费 用 的支付 途径。 应在 大病 补偿 的基础 上 ， 予低额 给 的 门诊 补 偿 ，使 每一 名 参合 农 民切 实体 会到 参合 的优越 性 。从 基金 总额 中拿 出 ３ ５ 作 为新 农合 风 险 基 金 ，以应 对可 —％ 能发 生 的入 不敷 出的情 况 。 ３ 健 全 完 善 监 管机 制 。 医疗 机 构 、 使
公 开 的 重 要 内 容 。 建 立 健 全 新 农 合 管 理 组 织 、参 合 者 和 医疗 单 位 三 方 制 约 机 制 ， 行 管 办 分 离 ， 范 运 作 ， 管 实 规 监
到位 。县 级 新 农 合 办 要 加 大 对 定 点 医
通过虚报参合数套取新农合基金情况 ，
存 在部 分 医疗 机 构 虚 开 、 改 住 院 收 费 涂
合 的动 力还是 以政 府推 动 为主 。 ２ 从对 政 策 的执 行 来 看 ， 、 虽然 极 大 程度 解决 农 民看病 问题 。但农 民对新 农
新型农村合作医疗政策执行中的问题与对策
合 实施 以来 ， 乎每 年 都 进 行 程 度 不 同的 政 策 调 几 整， 无论是 管理 主体 （ 由原 来 隶 属 于卫 生 局 的“ 新 农合 办 ” ２ １ 于 ０ ０年 合并 到社 保 局 ） 起 伏 线 、 、 封顶 线、 补偿 比例 ， 还是 农 民缴 纳 的参 合费 金额 以及新
日益 突 出的 因病 致 贫 、 因病 返 贫 问题 。但 从 现 实
制 约新农 合顺利 发展 的 重要 因素 。本文 以泾源 县
为例 ， “ 对 新农 合 ” 策 在执 行 过 程 中 出现 的几 个 政
主要 问题 进行分 析 ， 提 出拙 见 以供 参考 。 并
一
情况看 ， 响农 村 人 口健 康 素 质 的 是 常见 病 和 多 影
３ 劣 势 利 益 主 体 的 利 益 得 不到 充 分保 障 ， ． 政
来 保障 参合农 民的最 大利 益需 要认真 研究 。
４ 某 些政 策 规 定 脱 离 实 际 ， 成 下 级 难 以执 ． 造
策 存在诸 多空 白。新 农 合 涉及 的利 益 主体 主 要 有 参合 农 民 、 医 、 品 经 销 商 、 疗 服 务 机 构 等 。 村 药 医 在这些 利益 主体 中 ， 合农 民和 村 医是 劣 势 主体 。 参 农 民和 国家共 同 出资 （ 家 承担 大 部 分 ） 成 “ 国 形 新 农 合 ” 金 ， 民 既是 出资 方 ， 基 农 自然 也 是 新 农 合 的 受 益方 ， 何保 障农 民参 合 所应 享受 的实 惠 ， 如 应有 明确而 规范 的政 策 ， 实 际 上 ， 民既没 有 代 表参 但 农
农 合模 式等 都在 不 断 的调整 变 动 中 （ 见表 １ 。尤 ）
新型农村合作医疗制度问题分析
新型农村合作医疗制度问题分析（一）新农合制度在外在环境方面的问题1、国家对农村居民参合政策的局限性第一，自愿参合的原则，使部分农民游离于制度之外，与以前的合作医疗不同，新型医疗合作的资金来源是政府为主，多方出资。
但由于少数农村居民的文化水平和认识水平有限，对新型农村合作医疗制度认识不清，风险意识不强，不能主动地参与合作医疗，从主观上看，农民健康投资观念、共济观念以及风险观念淡薄，同时，存在对新型农村合作医疗管理者不信任和对政策稳定性的怀疑，这是致使参合率不高的一个主要原因。
第二，参合条件的限制，使农村特殊群体游离于制度之外：合作医疗政策规定，具有农业户口的农村居民才能参加合作医疗，但是，长期生活在农村，从事农业生产劳动的非农户籍人员不能参加合作医疗。
参合条件的限制也是致使参合率不能达到100%的一个主要原因。
2、农村居民对新农合制度的认知度有限少数农村居民健康风险意识和互助共济意识薄弱，对新型农村合作医疗不甚了解：有的农民担心合作医疗资金会不会挪作他用，而且即使参加了合作医疗的很多农户也不知道合作医疗是如何运作的，由于“新农合”制度本身所规定的各项政策和方案的高度复杂性，对农民的理解和接受造成了很大障碍。
问卷的第六题充分反应了这个问题，只有50%左右的人表示了解新农合制度。
3、基层干部对合作医疗认识的偏差乡村干部对建立新型农村合作医疗制度的长期性、艰巨性和复杂性认识不足。
对试点工作的有关政策理解不透，工作不细，依然存在行政命令的色彩，认为合作医疗是一项试点工作，不属于政府日常工作范畴。
在农民参加新农合制度的原因中，干部或医生的宣传动员所占比例并不是很大，这也说明了基层干部的认识偏差，直接导致了宣传工作的不到位。
4、基层医疗机构服务能力较差国家在近年来对基层医疗机构的投入不足，乡镇卫生院普遍存在医疗设备落后，医疗技术水平低等问题，有些卫生院陷入恶性循环的境地。
合作医疗的实施一定程度上缓解了这种局面，但乡镇卫生院的服务能力远远不能适应农民医疗消费的需求。
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新 农 合 政 策 执 行 失 真 的表 现 及 危 害
１９ ８３ ０ ， ６ ４ 元 核减 垫 资 后参 加 新 农 合 的农 民 实
际人 数 应 为 １ ８６ ５ ， 桂 阳县 政 府 ９月 ２ ６ １ 人 比 ０
根 据保 罗 ・ 曼 的公 共 政 策 执行 模 型 ， 策 执 波 政
典 型案 例进 行剖 析 ， 找 出解 决 问题 的方 案 。 并 案 例一 ：０ ３年 １ ２０ ０月 中旬 ， 南 省 卫 生厅 湖 发现 ， 阳县 政府 在 ９月 ２ 日上报 卫 生厅和 财 桂 ０
政厅 的《 关于拨 付 新 型农 村合 作 医疗 中央 、 省级
以大病统 筹 为手段 ， 以增 强农 民抵 御 大 病 风 险 能力 为 目的 的农 民医疗 互助 共济 制度 。但 在政 策执 行过 程中， 因多种 消极 因素影 响 ， 产生 政策 执行 的效 果 与 其 目标偏 离甚 至 背离 的现象 。学 者们 将这 种 现象称 为政策 执行 阻滞 、 策执 行 变 异 、 政 执行 不 力 、 行 偏 执 差等 。虽 然提 法不 同 ， 都 是 指 政 策 执行 结果 和预 但
期 目标 相 背离 。笔 者 把 该 种 现 象 理解 为政 策 失 真 ，
财政 配套 经 费的请 示 》 该县 已参 合农 民人 数 中， 和农 民个 人参 合 缴纳 资金 存在 虚报 现 象。该 县
在 实 际工 作 中， 由于 前 期 新农 合 政 策 宣传 不 到
“ 所谓 政策 失真 是 指政 策 执 行 活 动 偏 离政 策 目标 或
策 ） 指 ２０ 是 ０ ３年 １月 ， 国务 院出 台 、 由 开始 在全 国试 政 策执 行失 真 的表 现 显 示 出多 样 性 ， 造 成 严 重 危 并 点 的“ 型农村 合作 医疗 制 度” 新 。该政 策 的设 计 理念 害 ， 带来 消 极 作 用 。 中 国 的 新 农 合 政 策 也 不 例 外 。 是 以政 府组 织 、 导 、 理 为 主 体 ， 引 管 以农 民 自愿 参 与 下 文就新 农 合政 策执 行过 程 中存 在失 真 问题 的两个 为基本 原则 ， 以个 人 、 体 和 政 府 三方 融 资 为 途 径 ， 集
第 ２ ７卷 第 ３期
Ｖ ｏ１ ７ Ｎ Ｏ ３ ．２ ．
周 口 师 范 学 院 学 报
Ｊ ｕ ｎ １ｏ ｈ ｕ ｏ ｒ ａ ｎｖ ｒ ｉ ｏ ｒ ａ ｆＺ ｏ ｋ ｕ Ｎｏ ｍ １ Ｕ ｉ ｅｓｔ ｙ
２１ ０ ０年 ５月
Ｍ ａ ０１ ｙ２ ０
新型农村合作医疗政策执行 失真 分析
政策 执行 主体 的素 质 和 能 力 、 行 主 体对 政策 的认 执 知程度 以及 执行 主 体 的利 益 驱动 都会 影响政 策 执行 的效果 。本 文试 图从 公共 政策 执行 主体 的角 度来 考
察 新农 合政 策执 行 过 程 中 的失 真现 象 ， 以期 维 护 农 民权益 ， 让农 民在政府 的新农 合政 策 中受益 。
关 键 词 ： 型 农 村 合 作 医疗 ； 策 执 行 失 真 ； 策执 行 主 体 新 政 政
中 图分 类 号 ： ０ ５ Ｄ ３
文献标志码 ： Ａ
文 章 编 号 ：６ １ ９ ７ （ ） ３ ０ ９— ４
“ 型农村 合 作 医疗 政 策 ” 下文 简称 新 农合 政 行 过程 中 ， 在 多种 复杂 加权 变 量 。正是 因为 如此 ， 新 （ 存
高 。县 委、 县政 府 为提 高 新农合 覆 盖率 ， ９月 １ １ 日下 达 了红 头文 件 ， 求 截 至 ９月 ２ 日， 必 要 Ｏ 务
使 参 合 农 民人 数 占该 县 农 业 人 口的 比 率 由 ８月
贯彻 于政 策 对 象 中去 的 施 行 者 、 织 者 和 责 任 者 。 组
收 稿 日期 ： ｏ ０ ３ ５ 修 回 日期 ： ０ ０— ３ ９ ２ １ —０ —１ ； ２ １ ０ —２
作 者 简 介 ： 经 纬 （ ９ ５ ， ， 南 新 乡人 ， 士研 究 生 ， 究 方 向 为 公 共 政 策 分 析 。 翟 １８ 一） 男 河 硕 研
４ ０
周 口师 范 学 院 学 报
位 ， 作 方法 简 单 ， 于 求 成 ， 致 该 县 新 型 农 工 急 导
与政策 内容不 相 符 合 的现 象 ”１。而公 共 政 策 执 行 ＿ ］
主体 掌握着 执行 政 策 的资源 、 手段 和方 法 ， 将 政策 是
村 合 作 医疗 制 度 在 该 县 农 业 人 口 中覆 盖 率 不
— —
公 共 政 策执 行 主 体视 角
翟 经 纬
（ 青海 民族 大 学 公 共管理 学 院 ， 海 西 宁 ８ ０ ０ ） 青 １ ０ ７
摘 要 ： 公 共 政 策执 行 主 体 视 角 分 析 新 型 农 村 合 作 医疗 政 策 执 行 过 程 中 的 失 真 现 象 及 其 危 害 ， 为 政 策 执 行 从 认
过 程 中 失 真 的 原 因在 于 公 共 政 策 执 行 主 体 的政 策 认 知 失 误 、 策认 同 不 足 、 行 者 的 素 质 和 能 力 低 以 及 利 益 驱 动 等 政 执
方 面 。 这 就 需要 政 策 执 行 主 体 提 高 自身的 综 合 素 质 ， 善 政 策 执 行 监 督 机 制 ， 政 策 执 行 进 一 步 透 明 化 。 完 使
一
２ 日的 ５ ８ 提 升到 ４ 。 给 各 乡镇 规 定 了 ９ ．５ Ｏ 硬 性 的新 农合 参 合 农 民 比率指 标 ， 并进 一 步 由 各 乡镇 政 府 把 指 标 细 化 给 乡镇 干 部 和 乡卫 生 院。… …截 至 １ Ｏ月 ２ 日， 有 ２ ２ 仍 ８个 乡镇 垫 资
２１ ０ ０年