农业现代化与农村发展研究中心(CARD)

农业现代化与农村发展研究中心（CARD ） 中国农村发展研究院（CARD ）

决策参考 2007年第1期（总第16期） 2007年1月8日 领导批示:

编者按为深入了解我省村级集体经济的发展状况及其在社会主义新农村 建设中的作用，探讨现阶段村级集体经济的发展途径，受茅临生副省长的委托， 浙江大学中国农村发展研究院于 2006年下半年对分布于全省11个市的138村进 行了村级集体经济发展状况及新农村建设投入情况的面上调查， 同时在衢州、金 华、绍兴、湖州等地选择若干典型进行了实地调研。调研结果显示，村级集体经 济在社会主义新农村建设中起着十分重要的作用， 但目前村级集体经济在发展中 也存在着不少问题，需要政府有关部门的重视。 关于浙江村级集体经济发展的对策建议 浙江大学中国农村发展研究院 张忠根

一、村级集体经济在社会主义新农村建设中发挥着重要作用 由

于我国尚未建立覆盖城乡的公共财政体制， 长期以来农村的公共设施和服 务投入主要依靠村级集体经济。以本次调查的 138 个样本村为例， 2005 年农村 基层组织运转、 生产性基础设施建设、 生活性基础设施建设、 公共基础设施运转 和维护、文化教育卫生事业、 社会福利与保障方面的投入， 来自村级集体经济组 织提供的经费比例分别达到了 96.17%、66.11%、60.66%、 88.10%、71.47%和 87.53%。可见，在当前体制下，村

级集体经济在保障农村基层组织正常运转、提 供农村公共产品、 发展农村文化教育卫生事业、 建立和完善农村社会福利和社会 保障体系等方面都起着十分重要的作用，担当着社会主义新农村建设的主力军。

二、村级集体经济发展水平不高、发展路子不广 1、村级集体经济实力普遍较弱，村级债务逐年增加 据浙江省农业厅汇编的《浙江省

农经统计资料》 ，2005年全省 3.5 万个行政 村中有 37.1%的村集体经济收入在 3 万元以下，村集体经济收入在 3-10 万元之 间的村占 19.5%，10-30万元之间的村占 18.1%，超过 30万元的村只占四分之一。 而根据典型调查，一般行政村一年的基层组织

运转经费至少需要 3 万元。这说明， 目前全省有近 40%的村其集体经济收入还不够当年的组织运转开支。 从本次调查的样本村来看， 2005年村级集体经济收入在 10 万元以下的村占 22.5%，20-50万元的占 32.3%， 50-100万元的村占 19.8%，100 万元以上的村占

16.7%。样本村的集体经济发展状况要好于全省的整体水平，但由于这些村的组 织运转费

用也比全省平均水平高 （平均每村 12.7万元 ），因此也有超过五分之一的 村其集体经济收入不够组织运转开支。 2005 年有 24 个村得到过上级政府的组织 运转经费补助，占样本村总数的 17.4%。 由于村级集体经济发展不快， 而农村基层组织运转、 财政支持项目配套等刚 性支出增长，村级债务呈增长趋势。从本次调查的样本村看， 2000 年村级债务 为 2288.46万元，平均每村为 16.58万元。2005 年村级债务增加到 4346.03万元， 平均每村为 31.49 万元，是 2000 年的 1.9倍。其中，上级项目配套债务由 47.08 万元增加到 608.19 万元，增加了 11.9 倍。这说明，各级政府在增加对“三农” 的财政投入的同时由

于要求项目建设单位资金配套给村级集体经济带来了沉重 的资金压力。 2、村级集体经济发展水平不一，村与村之间差距大

2005年 138个样本村的村级集体经济收入为 8410.84万元，平均每村为 60.95 万

元，但村与村之间的收入水平差距很大。 部分经济发达地区的村特别是临靠城 镇和工业园区的村集体经济实力强大， 村集体经济收入每年达到上百万元甚至超 过 500 万元，但大多数经济不发达地区的村或远离城镇的村集体经济薄弱， 少数 村甚至没有集体经济收入。 大体上说， 村级集体经济可支配收入的 70%以上集中 在 30%的村，而 70% 的村只占 30% 的可支配收入。剔除土地补偿、上级补助、 社会捐助、 机关事业单位结对扶持等不

具普遍性和经常性的特殊性收入后， 收入 的集中化趋势更明显： 70%的收入集中在 15%的村，而 85%的村只占有 30%的收 入。

另据上虞市统计， 2005 年全市 786 个行政村当年村级集体经济总收入 13670.78万元，平均每村 17.39万元，其中收入在 5 万元以下的村 246个，占行 政村总数的 31.3%；而 1 万元以下的村为 35 个，占 4.5%。同时，收入在 50 万 元以上的村 246个，占行政村总数的 31.3%；收入 100万元以上的村 92 个，占 行政村总数的 7.9%。 3、村级集体经济发展路子不广，生产性经营收入比重低 从村级集体经济组织可支配

的全部收入来看， 当前村级集体经济收入的主要 来源是上级补助收入、直接经营性收入、土地征用补偿费（留集体部分） 、发包 与上交收入、其它收入。 2005 年样本村上述收入项目占村级集体经济组织可支 配收入的比例分别为 32.25%、20.35%、18.49%、 11.91%和 9.26%，这五部分收 入共占村级集体经济总收入的 92.27%。但剔除土地征用

补偿、上级补助、社会 捐助、机关事业单位结对扶持等收入，村集体经济总收入减少至 3985.11 万元， “缩水”一半以上。从收入构成看， 直接经营和发包上交成为村集体经

济收入的 主要来源，二者比重分别占到 42.95%和 25.13%。 目前，我省村级集体经济组织的直接经营性收入主要来自厂房、 仓库、市场 店面等物业租赁的收入。 2005 年样本村中来自物业租赁的收入占直接经营性收 入的比重高达 55.4%，而生产性经营收入的比重只有 44.6%。但是，从事物业租 赁经营的村需要具备城

郊或临近工业园区或大型市场等区位条件， 这种条件对绝 大部分村来说是不具备的。 另外，从事资源发包的村需要村集体掌握土地等自然 资源，但绝大部分村的耕地和山林甚至果园和茶园等已全部分包到户， 农村税费 改革后，村集体已无法从土地承包中提取收入。 三、浙江省村级集体经济发展的对策建议 1. 正确认识村级集体经济的重要性，完善和制定相关法律 现阶段的村级集体经济组

织是过去 “三级所有， 队为基础” 的人民公社体制 下“生产大队”的继承和延续，属于社区性合作经济组织。但是，村集体经济组 织在制度上存在着许多缺陷。 突出表现在： 一是村集体经济组织的法律地位不明 确。虽然《民法通则》中有集体所有制企业法人的规定，但农村集体经济组织是 以土地集体所有为基础而建立的社区性合作经济组织， 具有不同于一般集体所有 制企业的特殊性。 由于村集体经济组织的法律地位不明确， 导致了现实中其他法 人主体不承认或不信任农村集体经济组织的情况，也产生了政经不分 （村民自治 组织与村集体经济组织职责不清 ）的种种弊端。二是村集体经济组织产权不清。 虽然法律上明确集体资产的所有权属于集体， 但现实中这个集体的成员是不确定 的。由于婚嫁、 人口自然增减以及人口流动等原因， 村民与集体经济组织成员已 形成了事实上的分离。 在这种情况下， 集体经济组织与其成员之间的权益关系不 明，形成了集体产权的虚置， 由此导致了一方面集体经济组织成员对集体经济不 关心，另一方面村干部利用这一制度弊病化公为私的情况。 这也是目前村级集体 经济“过时论”、“大锅饭论”、“腐败论”、“畏难论”的社会基础。 村级集体经济与我国农村的基本经济制度相联系， 村集体经济组织作为社区 性集体资产特别是土地的所有者， 其作用是其他经济组织不可替代的。 同时，现 阶段村级集体经济对于维护农村基层组织的正常运转、 提供农村公共物品发挥着 重要的作用， 发展集体经济也是增强集体经济组织统一服务功能、 推进现代农业 建设的物质基础。 因此，要用科学发展观全面辩证地看待村级集体经济， 要从巩 固农村基本制度和推进社会主义新农村建设的高度来增强各级干部群众对发展 村级集体经济重要性的认识。同时，立法部门要完善相关法律。特别是《民法通 则》中应增加“合作社法人”的类别，使村集体经济组织能区别于一般的集体所 有制企业。应抓紧出台《农村集体经济组织法》或《农村社区合作经济组织法》 ， 明确农村集体经济组织的性质、 权利和义务， 并界定与村民委员会的关系， 为村 集体经济的发展提供法律保障。 在全国性的法律法规未出台之前， 我省可出台相 关的地方性法规。同时，村集体经济组织要坚决按照《宪法》 、《民法通则》、《土 地法》和《农业法》的相关规定，依法行使农村集体土地和其他集体财产的所有 权、经营权和管理权。村民委员会必须严格按照《村民委员会组织法》的规定， 只能在没有建立村集体经济组织的情况下， 代理行使“管理本村属于村农民集体 所有的土地和其他财产”的职能。 2. 深化农村经济体制改革，明晰村级集体资产产权归属 产权制度是现代市场经济制

度的基础， 它决定着一个经济组织的凝聚力和活 力。应当承认，当前农村集体经济组织产权制度中的缺陷是影响集体经济发展的 重要原因。 因此，要发展和壮大集体经济， 必须深化农村集体经济产权制度的改 革，明确集体资产的所有权主体。要以过去的公社、大队、生产队为基础，按照 土地所有权归属和集体资产产权归属， 实质性地建立起相应的经济联合总社、 经 济联合社和经济合作社， 并明确各合作社的成员资格。 建议利用当前行政村撤并 的有利时机，清理各类集体资产的数量，依法界定各类集体资产的所有权归属， 建立集体经济组织与其成员之间的权利和义务关系。 对集体资产较多的村， 应积 极推进社区股份合作制改革，量化资产，固化股权，完善股权设置，探索股权流 转制度。 3. 坚持分类指导，创新扶持村级集体经济的思路 农村集体经济的发展离不开政府的

指导和扶持，但各地农村的具体情况不 同，政府在指导和扶持农村集体经济时应贯彻分类指导原则， 创新扶持思路。 对 区位条件较好、 二三产业发达、 集体经济有基础的村， 政府应着重为村级集体经 济的发展提供良好的政策环境，如提供非农用地指标、税收优惠、金融支持等。 对区位条件比较偏僻、 二三产业没有基础但有较好自然资源的村， 政府应加大财 政投入，支持这些村改善农业基础设施、 实施农业综合开发， 以提高土地资源的 利用价值， 增加集体土地的发包收入。 而对于地处偏僻而又没有良好自然资源的 村，政府则应按照统筹城乡发展和统筹区域发展的要求， 加大财政转移支付力度， 主动承担起本应由政府承担的公共设施建设和公共服务的职责， 从而一方面减轻 村集体经济组织的负担，另一方面为农民发展生产、增加收入创造条件。 4. 强化政策扶持，加大村级集体经济的扶持力度