劳动经济与公共政策研究中心

劳动经济与公共政策研究中心 L ABOR E CONOMICS AND P UBLIC P OLICY R ESEARCH C ENTERZHEJIANG UNIVERSITY工作论文系列LEPP W ORKING P APERS S ERIES对失地农民问题与土地产权制度的思考姚先国盛乐1内容摘要：在中国经济发展中出现三次圈地热后，中国农村出现了大批的失地农民，这些失地农民正逐渐成为“种田无地、就业无岗、创业无钱、低保无份”的四无群体，他们的出现随之而产生的问题是影响社会稳定的一个重要因素，同时，也成为影响解决“三农”问题进程的关键阻碍。

如何妥善处理失地农民问题，是当前政府和学者普遍关注的一个重要课题。

文章通过对失地农民生存生活情况及征地中存在问题的分析，认为产生这些问题的根源在于我国土地产权制度的。

要解决失地农民问题，关键要做的是完善当前的土地产权制度，创新土地征用制度。

关键词：失地农民土地征用产权统筹城乡一、引言伴随着1986年、1992年、2000年发生的三次圈地热，中国农村出现了大批的失地农民。

据国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，1987年到2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上为征地，也就是说至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。

一般每征用1亩土地，就伴随着1.5个农民失业，因此，据估算，目前全国失地农民已经超过3500万。

近几年来，中央提出加快城镇化进程，统筹城乡发展，因此，城镇化发展势头非常迅猛。

各类开发区、高速公路、机场、工业园区等反映城镇建设面貌和政绩的项目纷纷上马。

不完全统计，目前全国某些地区的机场和高尔夫球场的密度已经达到世界之最，全国各类开发区规划面积达到3.6万平方公里，超过了现在城镇建设的用地总量。

但尽管如此，全国的建设用地仍在逐年增加，仅2002年一年，全国耕地面积又比2001年减少了1.32%，建设用地净增加了40.9万公顷，在增加的建设用地中，占用耕地的就有19.65公顷。

据专家估计，近几年，全国农村每年建设占用耕地在250万亩以上。

浙江省作为市场经济发展和城市化进程推进较快，而人均耕地面积又较少的省份，仅1999年到2001年就征用土地57.71姚先国，男，出生于1953年2月，籍贯湖南华容，浙江大学经济学院常务副院长，教授、博士生导师。

盛乐，男，出生于1976年6月，籍贯浙江象山，博士，浙江省丽水市大港头镇党委副书记。

万亩，直接造成87.7万人失去土地。

按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年到2030年的30年间，全国还将占用耕地超过5450万亩，这也就意味着全国还将有近1.1亿失地农民出现。

也就是说，按此估算，到2030年我国共将出现1.5亿失地农民。

由于我国目前征地制度的不完善所产生的征地补偿、分配方式、征地安置等不尽合理问题，使广大失地农民陷入沉重的“生活、生产、生存”困境。

而这其中，笔者认为根本的原因是土地产权制度的不明晰。

非完善的土地产权制度直接引发了失地农民与政府作为不同利益主体的对立，这种对立的后果则是失地农民对现行土地征用制度的不满及农民生活的窘困。

二、征地中存在的问题及失地农民面临的困境按现行我国土地征用办法，农村集体土地必须先被征用为国有土地，才能进行市场公开出让，这势必造成了农村土地的集体所有者与国有土地的所有者政府对于农村被征用土地的两个不同利益主体，因此容易产生利益矛盾和问题。

当前，失地农民普遍对由于现行土地征用制度引发的征地补偿政策、分配方式、安置办法等感到不满，主要表现在以下一些问题上。

一是补偿标准偏低，农民利益得不到保障。

按现行《土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置补偿费为4至6倍。

现有的征地补偿标准是按土地的农业产值来计算的，没有考虑到土地的农业产值目前已严重偏低的事实，结果造成补偿标准明显偏低。

同时，企业用工方式的市场化、农村社会保障体系的缺位以及买断式的一次性给付都使得农村土地原本负载的对于农民就业和社会保障的功能丧失，农民今后生活困难。

据统计，1998年以来，浙江省各类征地给村里的补偿费平均为每亩12164元，安置补偿费为每人2377元，但经过村集体留存，实际到农民手上的平均只有土地补偿费平均每亩7958元，安置补偿费为平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元。

对于这已经高于全国平均水平的补偿费用，据浙江省农调队的调查，只有6.8%的农户对此表示满意，有22%的农户认为补偿标准严重偏低，53.2%的农户认为补偿标准偏低。

二是征地过多过滥，征而不用。

当前，一些地方政府为了招商引资而大大降低出让成本的做法非常普遍，政府千方百计从农民手中低价征来大量建设用地，直接导致大量农民承包土地的丧失。

仅1997年到2002年，全国建设占用耕地1646万亩，平均每年274万亩，至少造成2300多万农民失去或减少承包地。

而这些低价征来的土地遂成为某些企业变相牟利的途径，一些企业和私营老板，看到土地市场的升值潜力后，利用各种工业园区、农业园区、商业园区等巧立名目，变相圈地，谋取私利。

据浙江省农调队对455户失地农户调查资料显示，“征而不用”的土地共有190亩，占被征地总数的20.4％。

三是补偿费分配管理欠规范，缺乏必要监督。

在目前的征地过程中，存在着补偿和安置费没有得到合理分配和利用的现象，分配方式不尽规范；而且在补偿款的分配中，各村有各村的办法，如村集体留存百分比高低、人均分配中家庭人数的确定以及对于村中离婚妇女、事实婚姻关系妇女及其子女、新生和亡故人员、外出求学大学生等各类特殊人员的补偿费分配等，各有各的做法，甚至在同一个行政村的不同村民小组之间也不一致。

同时，不透明的土地交易，使拥有土地承包经营权的农民，几乎丧失了平等参与交易和合法获得收益的基本权利。

有关专家估算，改革开放以来，通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了20000亿元的损失，是计划经济时代工农业“剪刀差”的2-3倍。

四是安置办法单一。

土地征用（包括房屋拆迁）安置补偿办法一般有货币安置、产权调换、异地安置三种，但按现有政策规定，对农民承包土地的征用，实行单一、低价的国家征用办法，对被征地的农民主要采取一次性的货币补偿安置的办法，对失地农民的居住安顿、重新就业、养老、医疗等措施尚未配套。

同时，一般是征地在前、安置在后，安置工作相对滞后，补偿费到位也比较缓慢，对失地农民今后的生活造成了很大的影响。

五是征地中农民完全处于被动地位。

在征地过程中，土地征用的认定，征地补偿费的确定，到劳动力的安置等，都由政府和用地单位说了算，农民完全处于被动地位。

土地卖与不卖，不由农民决定，即使是农民要卖土地，他们仍没有与买方平等谈判价格和交易的权利。

六是农村集体土地使用权尚不能入市交易流转。

现有政策规定，集体土地和国有土地实行不同的交易制度，集体土地必须首先被征用，变为国有土地，然后才能按市场价格进行出让，这人为地造成了土地的双轨价，在利益的引诱下，近年来农用地被擅自改变用途、非法转让和炒卖时有发生，在集体土地上开发、销售商品房也引起了不少土地产权纠纷。

从某种程度上说，失地农民的大量增加，是一个地区在工业化和城市化过程中不可避免的一种现象。

但是，如果不能合理有效地解决大量出现的失地农民问题，将会成为社会稳定的一个大隐患。

目前，征地制度中存在的一系列问题使得大多数失地农民逐渐转变为“种田无地、就业无岗、创业无钱、低保无份”的四无弱势群体，被排挤在现代工业大门之外，他们的生活和生存面临严峻的挑战。

一是失地农民重新就业难度较大。

这其中主要有以下几方面的原因：（1）政府提供的再就业岗位，安置下岗职工就已经十分困难，安排失地农民就业的机会很小。

（2）受外地民工潮的冲击，就业岗位竞争越来越激烈。

当前，江西、贵州、四川等地大量民工涌入浙江，他们以“肯吃苦，低报酬”的优势与本地农民竞争就业岗位，相比，失地农民竞争力明显不足。

（3）农民素质低，尤其中老年农民素质更低，由于文化程度低，掌握新技术难度较大，再就业困难重重。

（4）原本适合农民的制陶业，制砖（瓦）业等，因以牺牲生态环境和掠夺公共资源为代价，经整顿治理后大多或关闭，或停产，致使失地农民就业门路越来越狭窄。

二是生活成本提高，失地农民进城后生活难以为继。

农民失去土地后，无论自愿不愿意“农转非”，他们的生活都将逐渐城市化（城镇化），以往自己种自己吃，而现在一切生活用品都要到市场去买，部分农民由房屋出租方变为租住方，大大增加了生活成本。

虽然征地后农民得到了一定的赔偿，但由于目前土地征用补偿偏低，仍不能解决进城后的生活来源问题。

另一方面，由于农民缺乏创业能力，到手的赔偿款不能变成“活钱”，只有坐吃山空，进城后生活变得很艰难。

三是部分失地农民对行政村村委会有意见。

由于村财务未能完全公开，征地补偿款到底有多少，农民并不完全了解，按政策应分给农民的部分也没有完全兑现。

四是拆迁过程中的临时住房安置问题。

据了解，绝大部分近郊农民失地后，需要迁出原住址，在搬迁中，临时居住房由农户自行解决，许多农户感到无家可归，整天发愁。

五是失地后的医疗和教育收费的问题。

失地农民普遍希望政府加快农村合作医疗建设的步伐，在医疗方面给予有困难的失地农民适当照顾；加强对学校收费的监督力度，坚决制止学校的变相收费行为，根据实际情况适当减免一些失地农民子女中特困学生的学费，以保证学生不会因贫失学。

此外，失地农民面临的生活问题还有，如部分年纪较大的失地农民因为子女收入、生活水平下降，普遍对自己的养老、医疗问题十分担忧；如在政府征地过程中，容易出现了一些政府换届留下的权利真空，对没有落实完的土地补偿费，失地农民普遍担心不能继续兑现。

三、级差地租与农村土地产权制度农民与政府作为被征用土地的两个不同利益分享主体双方是一种零和博奕（zero-sum game），此多彼少。

之间的利益差来自于征地后产生的巨额地租差，即政府用低廉的成本从农民手中征用土地，然后对土地进行一定程度的整理和开发，再以高价对征用土地进行出让，这种出让所得扣除对农民进行的适当补偿和必要的税费后，所余下的利益差可视为“级差地租”。

按照马克思的地租理论，任何地租都是土地所有权在经济上的实现形式。

因此，级差地租就是租种较好土地而缴纳的有等级判别的地租。

我国现行对城国有土地使用权的出租实行收费制度，正是级差地租理论在实践中的应用。

之所以各地政府以“国家建设”的名义发起各种“圈地、征地、争地”，其主要动力就在于“级差地租”。

但是按理说，这种级差地租理应由土地的所有者享有，而在实践中，为什么级差地租的享有者不是农村土地的集体所有者，而是政府，甚至部分级差地租还落入了某些圈地的企业囊中。

笔者认为，关键的原因在于缺失失地农民合理享受这种级差地租的制度前提，即缺失明晰的土地产权制度。