海关风险控制的探索和实践

海关风险控制的探索和实践——兼谈风险参数库建设在海关风险控制中的作用宁波海关刘玉升一、风险控制理论及其在海关工作中的应用2005年总署印发《建立健全风险管理机制总体框架》，明确风险管理的总体目标是建立风险管理大系统，建成“方法科学、手段先进、识别准确、反应敏捷、配合密切、管理有效”的风险管理机制。

海关风险控制是运用风险控制理论的基本原理，结合海关实际业务中的特点，在海关管理中具体应用，是对风险识别和风险估评后测出的风险进行处理和控制的过程，通过采取风险控制手段，有效避免、减少或转移风险事件的发生，使风险降低到海关可以接受的程度，当风险发生时，不至于影响海关的正常业务运作，从而最大限度地提升海关管理效益和效率。

风险控制作为一个管理体系，是整个海关风险管理的组成部分和重要阶段，也是有效执行组织策略的必备工具，贯穿于整个海关业务运转过程中。

根据风险控制的时间可将海关风险管理划分为三个部分：事前控制、事中控制、事后控制。

（一）事前控制是对整个海关业务过程的基于风险角度的考虑、分析、规划，也是海关风险控制中最为关键的内容。

首先是海关信息和数据的收集和处理，在此基础上建立实施风险管理的大环境，建立风险评估标准，明确风险分析的结构；其次是对各种显露的和潜在的风险进行识别，对可能构成风险的一些要素进行定性、定量的研究和分析，评估风险发生的可能性和结果产生的危害性，并划分风险的等级，以确定海关管理的重点。

海关风险信息和风险参数的设定是风险事前控制的重要工具和手段，今年宁波海关通过修订《宁波海关风险信息管理规定》，进一步完善风险信息的报送、采编机制，提高关区干部收集、提炼、报送风险信息的积极性，使宁波海关风险信息在全国各直属海关中名列前茅。

同时还积极探索“风险预警系统”和“选择查验系统”的深度融合，加大风险预警参数的建设力度，为业务一线识别和评估风险提供有力的支持。

（二）事中控制是通过风险监控和风险规避消除一些潜在的风险事件。

为保证风险管理系统的有效性，必须对已确定的风险进行持续监控，并进行实时调整，以防风险的性质、等级、重要性等发生改变。

一旦监控到风险，就应采取合理措施进行风险规避，海关实施风险规避可以从改变风险性质、风险发生的概率、风险的影响大小等多方面着手。

近年来，宁波海关对风险事中控制的方法和手段开展了积极的探索和实践。

如实行了业务运行监控和区域性风险分析监控的探索和报告制度，并结合风险评估小组制度，创新风险分析监控方法，及时把握关区整体风险状况和变化趋势；同时，通过对重点商品和企业的风险分析和监控，提炼具有代表性的风险特征进行预定式布控和预警式布控，为提高海关监管能力服务。

（三）事后控制是通过对风险控制规划、内容、结果进行整理、汇总和分析，形成风险报告，并根据报告结果不断调整控制的措施，以便将风险减低到最低值，实现风险管理的目的。

经过近两年的探索和实践，宁波海关进一步完善了与缉私局情报部门的合作机制，通过对重点监管企业、重点商品、重点行业开展分析，为打击走私违规行为提供信息支持。

同时，积极探索和尝试风险管理、企业稽查、企业管理“三位一体”的工作模式，通过制度保障、资源共享、业务流程等方面的整合联动，实施以风险管理为先导，企业稽查为手段，企业管理为目标的新的管理模式，努力发挥整体优势，取得初步成效。

二、目前海关风险控制存在的问题海关实施风险管理以来，实现了严密和高效的结合，监管更具针对性和有效性，行政成本有效降低。

但从整体上来说，目前，风险管理机制在我国海关的运用还处在初级阶段，风险控制方面还存在不少失控的现象，海关业务也存在不少风险点，主要表现为：（一）风险管理和风险控制的机制虽初步建成，但尚未完善，风险控制的工作要求和条块分割的职能管理模式存在一定矛盾。

当前，海关风险管理和风险控制工作存在的各种问题，归根到底就是机制的问题。

海关风险管理要求建立各部门共同参与、上下贯通、左右联合、层级分明、职责明确、优势互补、高效运作的一体化工作机制，而当前海关管理体制是职能交叉，以业务职能和业务内容划分管理权限，人为将海关的业务流程划分为各个区块，各人坚守职责，自扫“门前雪”。

这样一方面导致信息的不共享，信息“孤岛”现象突出；另一方面，各自为政导致重复工作，资源使用效率低下。

这种情况下，很难形成风险管理的合力，一些风险控制的手段也就不能直接作用于业务现场。

此外，各职能部门之间缺少协作配合的工具和桥梁，风险管理难以转化为职能管理的内在需求，在当前传统的管理模式尚未改革的情况下，研发一个适合各层级、各部门使用的，能从流程上有效打破条块分割状况的风险管理工具就显得十分必要。

（二）海关风险管理和风险控制的法律地位尚未完全确立。

我国海关风险管理的立法明显滞后，2002年海关总署决定建立风险管理机制以来，到目前仍没有具体的法律条文将之规范化，风险管理的法律地位没有明确界定。

缺乏法律法规的保障，使得风险管理工作的进一步深入开展将受到限制，海关的风险控制行为也因无法可依而受到影响；同时，风险管理的权威性和强制性也受到质疑，相关部门行使行政管理权缺乏约束力。

建立健全海关风险管理和风险控制的法律制度，将风险管理机制纳入法律法规的范畴，用法律的形式明确海关风险管理的地位、作用、权利和义务，并用法律强制力保障实施，是我们当前风险管理工作的重点。

另一方面，科学、规范的风险管理制度体系也未完全建立。

目前虽已形成部分风险管理制度，但涉及各业务领域的风险管理作业制度，以及以作业流程为主线的操作规范仍未建立。

现行的风险管理制度较为零散，系统性较差，规范化和科学化程度不够，海关风险管理工作亟需建立一套系统的、行之有效的、覆盖各业务领域的风险管理协调配合制度和操作规范。

（三）海关风险控制的方法有限，目前海关风险控制多处于理论研究阶段，和实际业务操作的联系不够紧密。

经过几年的探索和实践，海关风险管理和风险控制的方法和技术在通关、监管、税收征管以及加工贸易监管中得到初步应用，但风险控制的效能只是体现在部分环节和局部监管过程中，未对海关各管理领域形成全面有效的支持。

一方面，风险管理和风险控制理念没有真正融入海关日常业务管理，业务部门习惯于用传统的管理方法开展业务工作，风险管理的工作流程和机制并未真正融入海关监管工作中，降低了风险管理和风险控制的实际应用效果；另一方面，风险管理手段欠科学，缺乏一套综合的、有效的风险管理方法。

就宁波海关而言，目前风险管理的运用方法尚不能适应科学防控各类风险的迫切需求，关区未建立统一应用的风险管理辅助工具，很多高质量的风险分析结果不能直接作用于业务一线，风险管理工作服务于业务现场的实效性受到影响。

因此，合理开发风险管理的辅助工具，建设科学化、智能化的风险管理平台的进程须进一步加快。

在风险管理推进中，海关相继开发了一些分析监控系统，这些系统在信息采集、风险分析等方面发挥了积极作用，但风险信息和风险分析成果大量停留在信息化系统的网页展示和纸面报告上，尚未制定分析成果转化机制，特别是缺乏统一、有效的计算机载体将风险分析监控结果和发现的风险点转化为风险参数，并直接和有效地作用于通关作业各个环节。

一线监管缺乏风险分析、风险甄别、风险测量工作成果的有力支持，海关风险控制实战运用效果不明显，“由虚变实”目标缺乏实现途径，存在技术瓶颈。

综上所述，海关风险控制所面临的问题是立法、机制所导致的管理手段和管理技术的缺位。

如何解决这一问题，使海关风险控制能有效发挥其巨大的作用呢？立法、机制等问题都不是短期内能够解决的，我们设想提供一个工具，运用科技的手段来弥补立法和机制上的缺位，使海关的业务数据、业务资源能以风险管理为核心加以运作，强力地介入到海关的各业务流程，这个工具就是风险参数库。

三、海关风险控制实践——风险参数库建设（一）风险参数库建设是实现海关风险控制的现实需要。

风险参数库的性质和内容，决定了它是当前解决海关风险控制主要问题的重要抓手。

它把各项传统海关业务融合在风险参数库这条线上，发挥各部门的合力，利用较少的监管资源，实现对日益增长的进出口业务量的有效服务和监管。

风险控制在海关作业环节的应用实质就是对风险参数的应用管理。

长期以来，现场关员主要依靠经验判断确定验放重点，存在识别风险时间有限、重复甄别、判别处置不一、判断结果不尽准确、权力过大等突出问题。

必须找到一条准确、及时、有效甄别风险的方法和途径，做到合理的“放”、严密的“管”和有效的“控”。

风险参数库的建设，通过内外信息的有效共享和传递，找准风险点，提炼精准有效的参数，对单证数据进行对碰甄别，最大限度地实现“放”、“管”、“控”，是实现海关风险控制的有效技术手段。

（二）风险参数库建设对统一海关执法、控制海关风险意义重大。

一是有利于实现关区风险信息统一、共享。

通过风险参数库的建设，可以集中关区各类业务信息，实现业务信息的统一流转，从而解决风险信息散落在不同业务领域系统、缺少合理分类、无法实现全面共享的问题。

二是提供了风险预警作用。

通过建立直属海关风险参数库，加强预警监控，各部门通过风险参数库获取风险信息，掌握主要风险点，根据各自职能启动更深层次的风险分析，及时实现其职能管理。

三是为业务一线提供直接、全面的风险信息支持。

风险参数库可通过将风险信息资源转化为计算机参数的形式，从而在业务运行系统中对现场作业对象风险进行自动甄别，并在不同的作业环节选取不同的指标组合，按风险值高低分别以“红绿灯”对高、中、低风险的作业对象予以预警，进而辅助现场人员做出风险处置判断。

四是提高海关整体业务水平，减少业务执法风险。

风险参数库通过对风险参数的设置、作用、调整、反馈、评估等一系列循环，把业务职能管理落实到各业务环节、各业务岗位，强化业务职能管理，提高业务岗位人员的业务水平，从而带动海关业务水平的整体提高，推进业务改革和创新。

目前，风险参数库建设作为风险控制的重要实现途径，已引起海关总署的重视，总署成立了风险参数中心，并在三个片区设立了分中心，并将开展实质性运作。

领导重视和机构设置为风险参数库建设提供了有力的组织保证。

（三）海关风险参数库建设的几点想法。

1．风险参数库建设的总体思路。

风险参数库参数可由总署一级参数和直属海关二级参数两部分组成。

基本思路是：把散落在各部门、各海关、各环节及其他渠道的风险信息，各部门形成的分析结果、趋势结论、有价值的经验知识以及提炼归纳的风险要素整合提炼为集中的、具有业务实际指导意义的、统一共享的风险管理参数库，并初步设定直属海关风险管理参数（二级参数）的标准和维护机制，通过选择查验系统，实现与H2000通关管理系统的对接，为现场作业服务，为业务管理、打击走私、后续管理等海关执法活动提供可靠的风险信息支持。

2．设计系统，实现对业务数据自动的、全面的风险甄别。