公民参与预算_美国地方政府的经验及其借鉴_马骏

收稿日期　2005-12-02基金项目　国家社会科学基金(2005年)和二期985创新基地项目“公共管理与社会发展”作者简介　马骏(1969—),男,贵州毕节人,中山大学政治与公共事务管理学院及行政管理研究中心教授,博士,博士生导师,主要从事公共管理、公共预算研究;罗万平(1969—),女,广东广州人,中山大学国有资产与财务管理处职员。

第45卷第4期华中师范大学学报(人文社会科学版) 2006年7月V ol.45　N o.4J o urnal o f Hua zho ng N or mal U niv er sity (Humanities and So cial Sciences) J ul.　2006公民参与预算:美国地方政府的经验及其借鉴马　骏1,罗万平2(1.中山大学政治与公共事务管理学院、行政管理研究中心;2.中山大学国有资产与财务管理处,广东广州510275)摘要　公共预算的核心问题是资源配置问题。

在资源配置中纳入公民参与有助于提高预算决策的合理性和公共责任。

目前,我国的一些地方政府已经开始将公民参与纳入预算资金的分配过程。

为了更好地借鉴国外公民参与预算的经验,本文分析了美国地方政府公民参与预算的经验。

关键词　公民参与;公共预算;美国地方政府中图分类号　D025.5　文献标识码　A 文章编号　1000-2456(2006)04-0025-07 公共预算的核心是一个资源配置问题。

而在资源配置中,最核心的决策是确定支出的重点,也称支出优先顺序确定(Priority -Setting )。

长期以来,公共预算中的资源配置决策主要是由政府和议会在不同的制度安排下做出的,公民一般没有直接介入预算。

最近这些年,发达国家和一些发展中国家(例如巴西)已经进行了一些制度创新,将公民参与纳入政府支出重点的确定过程中。

目前,我国浙江省温岭市也在预算民主恳谈中吸纳公民参与,以使公共资金的分配更加合理、负责。

长期以来,我国政府预算最大的一个问题就是缺乏开放性,预算资金的分配主要由政府和党委领导决定,即使人大代表在预算资金的分配中也没有发挥应有的作用,公民更是没有任何发言权。

在这种情况下,组织公民参与预算就具有非常重要的意义。

一方面可以使得政府的预算安排更加合理。

只有通过倾听公民的需要,了解民众最关心的事情,政府的预算安排才能更加合理。

另一方面,有助于建立一个更加负责任的政府,使得政府预算安排履行公共责任。

为了更好地借鉴国外公民参与预算的经验,为我国地方政府实行公民参与预算提供一个参考,本文分析美国公民参与预算的经验。

一、为什么需要公民参与预算?目前积极推进公民参与预算的西方国家和一些发展中国家都已经建立了代议制民主制度。

在这种制度下,公民通过选举产生的政治家来表达自己的意愿与偏好。

具体地,民主选举产生的议员监督着政府的预算,直接由选民选举产生的政府首脑更直接介入各个部门所编制的预算。

如果选举能对这些民选的政治家构成约束,为什么还需要公民直接参与预算?根据塞姆森和罗宾斯(Simonsen &Robbins,2000)的研究,公民参与预算出现的主要原因包括:[1]1、民主选举并不能确保公民的权利和利益得以实现,公民对政府的信任越来越低。

在美国,虽然政治家是民主选举产生的,但是,公民越来越感觉到,一旦选举结束后,公民是很难对这些政治家进行控制的,这些选举产生的政治家将他们自己与选民越隔越远,在政治活动中,他们经常关心的是其他的利益而忽略了公民的利益[1](pxiv)。

正如格雷德(Grieder,1992)批评的,美国的政治结构越来越倾向于为公司和有钱人的利益服务[1](pxiv)。

在这种情况下,公民的角色越来越被限制为一种最狭窄地定义的“参与”,公民变成了民意测验的答卷人和利益集团的成员,变成了进入投票站投票的人。

这使得公民对政府的信任越来越低。

例如,根据“全国选举研究”的一项研究,在20世纪60年代,有60%多到70%多的美国人信任联邦政府。

但是,到90年代,只有30%左右的美国人信任联邦政府[1](p xv )。

因此,25为了重建公民对政府的信任,美国的许多地方政府开始引入公民参与预算。

2、由于公民越来越不信任政府和政府所做的各种事情,公民的政治参与越来越低,这直接威胁民主制度的基础。

从1968年到1996年,只有50%-61%的符合资格的美国投票人参与了总统投票。

[1](pxvi)面对这种现象,一些学者例如巴伯(Barber,1984)将美国民主描述为“稀薄民主”(th-in demo cracy)[1](pxvi)。

为了重新确立民主制度所需要的公民参与和公民文化,美国的地方政府开始引入公民参与预算。

3、“免费午餐”的困境。

在很多情况下,对政府所面临的选择,公民的理解可能是不真实的。

一些研究发现,公民存在“免费午餐”的倾向,即减税但是增加公共服务或至少维持现有的公共服务。

例如,一项研究(Citrin,1979)发现,在加利福尼亚州纳税人通过十三号修正法案来抗议政府税收的时期,一方面公民显然对政府提供的公共服务水平是满意的,另一方面,有38%的选民相信,州和地方政府可以在削减40%预算的条件下提供以前的服务水平。

但是公民对于服务与税收组合的态度是不一致而且比较复杂。

例如,一项研究(W elch,1985)发现,在调研的地方居民中,只有很小一部分居民(7%)希望增加服务而不愿意缴纳税收。

这就是说,虽然存在免费午餐的悖论,但是它在公民对于税收和支出的态度中只占很小的比重。

另一项研究(Wilso n,1983)发现,公民是愿意为获得更多的公共服务而交纳更多的税收的[1](pviii)。

免费午餐倾向的存在意味着政府需要让公民参与预算,让公民了解政府所面临的艰难选择,获得公民的理解。

如果公民有可能愿意为更多的公共服务支付更多的税收或费,那么,关键的问题就是,为什么在有些情况下公民要求削减税收。

回答是,公民不信任政府和政府所采取的各种活动,不相信政府在有效率地做正确的事情。

正如许多研究发现的,当问到公民是否偏爱维持或增加服务,减低税收或增加政府效率时,公民一般倾向于强调低的税收和更加有效率的政府而不是小的公共部门本身(Beck,et.al.,1987;Citrin,1979;Ladd& Wilson,1982;Welch,1985)。

因此,如果公民信任政府,公民是愿意支付税收的。

要做到这一点,需要让公民参与预算,了解各种选择及其成本,获得公民的支持。

这实际也正是美国地方政府引入公民参与预算的动机[1](pviii-xix)。

二、公民参与预算中的冲突因素在代议制民主制度和日益专业化分工的社会中,公民参与预算将面临一些冲突。

这些冲突影响着政治家和政府专业人员对公民参与的认识和接受程度,影响着具体的公民参与过程设计。

因此,对于推进公民参与预算来说,理解这些冲突是极其关键的。

图1描述了三种主要的冲突[1](p3)。

通过对这些冲突的分析,有助于进一步理解公民参与预算的必要性。

图1　公民参与预算的冲突1.代议与参与之间的冲突现代民主制度是建立在选举之上的,主要是采取间接民主的形式,代议制是这一体制的基础。

这种制度设计隐含的一个信念是,如果政治家(议员和总统)都是公民选举产生的,那么,定期的选举制度本身能够确保这些选举产生的政治家去追求公共利益并对公民的需要做出回应。

一些政治家,例如汉密尔顿,甚至主张,一旦政府建立之后,它的行政系统就应该是高度专业化的并且与公民隔离开来[1](p4)。

的确,如果选举产生的政治家能够在政策制定过程中追求公共利益,公民直接参与预算就是多余的。

但是,正如这些年的许多研究都发现的,选举制度并不能完成代议制民主赋予它的任务。

一旦公民选举了政治家之后,公民就在任期内失去了对这些政治家的控制,政治家可能会用特殊的利益甚至私人利益取代公共利益。

更进一步,虽然政府行政官员不是选举产生的,但是,他们可能是政治家自身也无法有效控制的,然而,他们实际上拥有政策制定能力,他们做出每一个决策都有可能会对公民的生活产生影响。

最后,应该强调的是,关于什么是公共利益实际上是一个非常复杂的问题。

正如美国政治学家黑伦(Herring,1936)在其名作《公共行政中的公共利益》一书中指出的,无论是行政官员、公民还是其他希望从政府服务中获得满足的任何团体,都不能宣称只有自己才明白什么是公共利益,只有自己对公共利益的理解最正确[1](p5)。

这实际上意味着,只有在纳入公民参与的真诚、平等的对话中,我们才能26真正明白公共利益是什么,只有在这种对话的过程中,公共利益才能“社会性地”确立下来。

2.专长与进入之间的冲突尽管一些政治家(例如,杰克森总统,1837)曾经争论说,公共服务没有什么特别的东西,公共服务可以而且也应该由全体公民中的一些主要成员来处理,但是,在所有国家(包括美国)公共行政越来越变成一个专业性很强的职业领域,而且,过去一百多年的公共部门改革也越来越强调公共行政的职业主义。

[1](p10-11)职业主义的产生是必需的,也是不可避免的。

因为,公共行政的确是一个专业性很强的领域,而且,随着现代社会变得越来越复杂,对于这种专业性的要求也越来越强烈。

但是,这种专业性的要求可能成为公民参与的阻碍。

对于公民参与预算更是如此,因为,在许多职业技术精英看来,预算是公共行政中最具专业性的领域,公民无法具备各种必备的知识。

但是,公共行政对于专业性和职业主义的要求并不应该成为拒绝公民参与的理由。

实际上,这种理由是不充分的。

首先,在现代社会,随着教育的普及和通讯技术的进步,公民对公共服务的认识以及他们获取和分析信息的能力都大大地提高了,在很多情况下,如果公民参与预算是真正的而不是虚假的,那么,公民是会有充足的动机也有能力去发展必备的知识、收集必需的信息的。

其次,在很多情况下,预算问题乃至许多公共事务问题之所以变得极端复杂,使得公民无法理解,主要是因为现代官僚体制发展了一套特殊的“官僚语言”,进而使得公民无法理解,也因为官僚体制倾向于将许多信息都视为机密,使得处于政府外部甚至政府内部的其他部门都无法获得相关的信息。

3.政治与行政之间的冲突在一定程度上,公民参与是在政治和行政之间的冲突中产生的。

如果政治完全与行政是隔离的,而行政意味着一种中立的专业技术,那么,公民参与应该尽量局限在政治领域,而不能介入行政过程[1](p7)。

也就是说,在这种情况下,公民只应该向民主选举产生的政治家提出他们的要求,而不要去干扰一个中立的完全根据技术理性进行管理的政府。

但是,如果这种政治和行政之间的区分是不存在的,如果一个中立的行政系统是根本不存在的,那么,公民参与的范围就比较广阔了。

正如长期被忽视但是这些年越来越受关注的美国早期公共行政学家福莱特女士(1924)指出的,那种关于行政官员是中立的进而是能够代表人民意志的观点是值得怀疑的,首先,与政治完全分离的行政系统是不存在的,行政过程实际上是一种政治。