从“人役权”到“地上权”——宅基地使用权制度的再塑造

二 、现 行 宅 基 地 使 用 权 制 度 的 困 境 思
为 了 体 现 农 村 土 地 的 社 会 保 障 功 能 ，切 实 保 护
收稿日期 ２０１８－１１－１６ 基 金 项 目 司 法 部 国 家 法 治 与 法 学 理 论 研 究 项 目 “集 体 土 地 ‘三 权 分 置 ’的 理 论 解 析 与 法 制 革 新 ”（１７ＳＦＢ２０３２）
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农 民 的 利 益 ，现 行 法 对 宅 基 地 使 用 权 的 取 得 和 流 通 进 行 了 诸 多 限 制 ，使 得 带 有 浓 厚 身 份 属 性 的 宅 基 地 使用权具有人役权的性质外观。形成于古罗马时 期的人役权是为了特定人的利益而利用他人所有 之 物 的 权 利 ，其 本 质 是 通 过 使 用 他 人 之 物 来 满 足 个 人本身的使用和收益。④ 人 役 权 制 度 的 形 成 晚 于 地 役权，具有一定的 社 会 保 障 功 能，有 助 于 解 决 特 定 人的生活和养老问题。
２０１９ 年 ３ 月 Ｍａｒ． ２０１９
从“人役权”到“地上权”
———宅基地使用权制度的再塑造
温世扬 韩富营
（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 ４３００７３）
摘要 我国用益物权体系下的宅基地使用权刻有“人 役 权”性 质 的 烙 印，虽 实 现 了 社 会 保 障 功 能 ，却 难 以 实 现 土 地 的 财 产 价 值 和 融 资 功 能 。 宅 基 地 “三 权 分 置 ”政 策 是 对 土 地 私 权 的 细 分 ，以 求 拓 展 宅 基 地 使 用 权 的 权 利 内 容 。 我 国 民 法 典 物 权 编 宜 采 取 “地 上 权 ”的 塑 造 路 径 ，回 应 “三 权 分 置”的政策指引，突破“人役权”的制度障碍，并需完善相 应 的 制 度 设 计。 宅 基 地 使 用 权 的 流 转 应 予 以 适 当 “解 禁 ”，从 而 回 归 其 财 产 权 本 质 ，促 进 融 资 功 能 的 实 现 ；借 助 确 权 登 记 完 成 之 契 机 ，采 取 登 记 生 效 主 义 规 则 ，实 现 物 权 变 动 的 公 示 ；探 索 有 偿 性 的 取 得 机 制 ，并 采 取 区 别 对 待 的 方 式 构 建 ； 宜采取自愿为基础的退出、补偿模式，并完善保障农民利 益 的 多 重 补 偿 机 制；应 强 化 集 体 土 地 所 有 权 ，防 止 其 弱 化 和 虚 空 ，落 实 集 体 成 员 权 ，实 现 农 民 权 利 的 保 障 。
关 键 词 宅 基 地 使 用 权 ；再 塑 造 ；理 论 归 正 ；制 度 设 计
一 、问 题 的 提 出
我 国 高 度 重 视 “三 农 ”问 题 ，对 于 土 地 制 度 进 行 不断探索，以寻求 更 加 符 合 我 国 国 情 的 农 地 制 度。 宅 基 地 使 用 权 制 度 是 我 国 计 划 经 济 时 代 的 产 物 ，在 社 会 主 义 公 有 制 背 景 下 ，该 制 度 显 示 出 浓 厚 的 本 土 化 气 息 。 自 土 地 革 命 在 根 据 地 展 开 以 来 ，我 国 土 地 制 度 也 在 不 断 发 展 和 变 革 ，宅 基 地 的 立 法 变 革 也 随 着时代发展在不断演进。２０１８ 年 中 央 一 号 文 件 提 出 深 化 农 村 土 地 制 度 改 革 ，并 探 索 宅 基 地 “所 有 权 、 资格权和使用权的 ‘三 权 分 置’”，适 当 放 活 宅 基 地 适 用 权 的 流 转 ，旨 在 促 进 闲 置 宅 基 地 和 农 屋 的 再 利 用，① 防止土 地 资 源 的 浪 费，更 好 地 适 应 市 场 经 济 发展和满足农民 的 融 资 需 求。 我 国 《物 权 法》将 宅 基地使用权归于 用 益 物 权 的 框 架 体 系 之 内，《物 权 法 》仅 用 寥 寥 数 文 对 其 进 行 了 框 架 式 规 定 ，《土 地 管 理 法 》和 相 关 法 律 和 法 规 成 为 重 要 的 参 照 依 据 。 基 于 社 会 保 障 之 目 的 ，现 行 法 规 制 下 宅 基 地 使 用 权 的 流 转 并 没 有 真 正 “解 禁 ”，宅 基 地 使 用 权 流 转 受 到 了 诸多限制，存在着明 显 “弱 物 权”的 特 征，法 律 并 没 有赋予其收益和处分 权 能。② 市 场 经 济 的 快 速 发 展 使 得 经 济 基 础 发 生 了 重 大 变 化 ，但 宅 基 地 使 用 权 的
随着农村金融制度的改革以及城乡流动的日益频繁赋予农民更多的财产权利有效盘活农村的资源资产是农村适应市场经济发展的重大举措也是农村制度改革的重要方针包括宅基地使用权在内的制度变革是土地制度演进的重要组成部分
第 ５８ 卷 第 ２ 期 Ｖｏｌ．５８ Ｎｏ．２
华 中 师 范 大 学 学 报 （人 文 社 会 科 学 版 ） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｅｎｔｒａｌ Ｃｈｉｎａ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ （Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ ａｎｄ Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ）
内容和规则却基本没 有 变 化。③ 随 着 新 时 代 出 现 的 新 问 题 ，十 几 年 前 制 定 的 《物 权 法 》以 及 与 之 相 配 套 一 系 列 法 律 、法 规 ，也 需 要 在 发 展 中 不 断 完 善 。
随着农村金融制度的改革以及城乡流动的日 益 频 繁 ，“赋 予 农 民 更 多 的 财 产 权 利 ，有 效 盘 活 农 村 的资源、资产”是农 村 适 应 市 场 经 济 发 展 的 重 大 举 措，也是农村制度 改 革 的 重 要 方 针，包 括 宅 基 地 使 用权在内的制度变革是土地制度演进的重要组成 部分。恰逢民法典 编 纂 的 时 代 契 机，加 之 “三 权 分 置”的政策指引，宅 基 地 使 用 权 的 制 度 变 革 已 经 势 在 必 行 。 究 竟 是 按 照 “三 权 分 置 ”的 政 策 指 引 ，通 过 宅 基 地 使 用 权 的 制 度 “分 解 ”来 实 现 ，还 是 通 过 宅 基 地 制 度 本 身 的 再 塑 造 来 实 现 ，是 宅 基 地 制 度 变 革 的 两种不同路径。本文以宅基地使用权制度的困境 反 思 为 出 发 点 ，通 过 对 宅 基 地 使 用 权 “人 役 权 ”性 质 的 制 度 障 碍 进 行 分 析 ，并 对 “三 权 分 置 ”的 政 策 进 行 解读与反思，提出了 “地 上 权”的 塑 造 思 路，并 探 究 与 之 相 关 的 制 度 设 计 ，以 期 对 宅 基 地 使 用 权 制 度 的 完善有所裨益。