我国现行农村宅基地使用权制度的梳理

宅基地与耕地是广大农民得以安身立命、实现“居者有其屋，耕者有其田”这一基本生存保障的两大支点，宅基地与耕地的所有权或用益权制度，也因之成为保障广大农民的生存利益的根本性制度。

在我国漫长的农业社会发展史上，倡议或实施不同的宅基地与耕地制度，对于国家政权的稳定与变迭，社会发展的进程与走向都有着十分巨大的影响。

事实上，我国新近三十年的改革开放进程便是由上世纪七十年代末期开始的以“分产到户”为表征的耕地制度的改革开始的，并由此衍生和推进了整体的经济社会发展与政治制度文明建设，其成功有目共睹。

可以说，建立和健全完善的农村宅基地以及耕地、林地、草地等农业用地制度，事关我国八亿多农民的生存品质，事关我国农村社会长期稳定的发展大局，也事关目前正紧锣密鼓地进行的社会主义新农村建设的成败。

在农业用地方面，我国于2002年通过了《农村土地承包经营法》，用法律的形成明确地赋予农村集体经济组织的成员以长期而有保障的土地使用权，并就农村土地承包经营权的取得、保护与流转等作了全面系统的规定；但在农村宅基地方面，虽然新分布的《》在第三编“用益物权”专章规定了“宅基地使用权”制度，并于第对宅基地使用权作了法定定义，即“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。

”但根据第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用等法律和国家有关规定。

”的规定，宅基地使用权制度目前仍显得零散、紊乱，缺乏系统性与周全性。

本文拟通过对现行宅基地制度的梳理，勾划其结构框架，进而论证其完善路径。

一、对我国现行农村宅基地使用权制度的梳理经过对新中国建立以来我国现有全部涉及农村宅基地使用权问题的政策、法律、规章等[[1]这些政策、法律、规章等主要有1950年6月28日《》、1954年《》、1962年9月27日中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》、1979年2月2日》、1981年4月17日》、1982年5月14日国务院《国家建设征用土地条例》、1982年2月13日》、1984年8月30日》、1986年《》及其后各次修正案、1990年1月3日国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》、1995年3月11日的通知》、1995年《》、1998年11月4日《》、1999年5月6日》、2000年6月13日中共中央国务院《关于小城镇建设有关政策》、2001年3月30日国发6号《》、2004年《》、2004年《》、2004年国发28号《》、2004年11月2日》的通知、2005年12月31日》等。

][1]认真、细致的耙梳，笔者认为，我国现行农村宅基地使用权制度的基本框架与主要内容是：1、农村宅基地所有权由农民所有转变为集体所有。

由此引伸出的一个基本原则是宅基地所有权归集体，而使用权归农民。

1950年《》第及1954年《》第明确规定实行农民土地所有制，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，让农民能够分享革命胜利的果实，实现“居其有其屋，耕者有其田”。

此为农村土地（包括宅基地）农民所有制阶段。

其后，我国效仿前苏联推行社会主义农业集体合作化运动，并相应地将农村土地的农民所有制改革为劳动群众集体所有制。

实现农村土地集体所有制的规定，始自1962年中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》，后为多层级政策、法规重申，最后由我国宪法与所确认，成为一个基本原则。

其在宅基地方面的表述，最为经典的是1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中的规定，即社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租或买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。

该规定不仅第一次明确了农村宅基地所有权与使用权分属于集体与农民个体这一基本原则，并暗含了“宅基使用权”的概念。

2、农村宅基地使用权的设立。

农村宅基地由村集体依法设立，其设立程序与原则主要有：（1）由需用地农民提出申请，经村集体讨论决定、乡镇审核与县市审批。

根据1982年《村镇建房用地管理条例》（第14条）和》的规定，农村集体经济组织成员等需要宅基地建房的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。

公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。

（2）审批宅基地需符合统一规划，合理布局，节约用地的原则。

我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。

根据1981年4月17日》、1982年国务院《村镇建房用地管理条例》、以及《》（第，2004）的规定，农村建房用地，必须统一规划（符合乡镇土地利用总体规划），合理布局，节约用地。

凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。

严格控制占用耕地，不允许占用基本农田保护区的土地。

为了节约用地，要因地制宜选择适当的建筑形式，在山区建房要依山就势，黄土高原可提倡修建窑洞，城市郊区和人多地少经济发达的地区，应鼓励有条件的农户建多层住宅。

受自然条件限制，确实需要动用耕地建房的，要经过严格的审批。

在审批权限上，1986年《》第规定，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准。

而2004年《》第规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，须依照该法第的规定办理审批手续，即审批主体升级为省、自治区、直辖市人民政府。

宅基地使用权的审批趋于严格。

（3）一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。

1986年《》第与2004年《》第均规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，后者更进一步明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。

此后，面积标准与“一户一宅”原则不断被强调，成为宅基地使用权制度的核心要素。

但是，对基于合法原因（让与、继承）而致宅基地面积超标的，可作变通处理。

如1995年》第、规定，接受转让、购买房屋取得的宅基地，与原有宅基地合计面积超过当地政府规定标准，按照有关规定处理后允许继续使用的，可暂时确定其集体土地建设用地使用权。

继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权，但须在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。

等以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时，再按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。

（4）出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。

1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第15条规定，出卖、出租房屋的，不得再申请宅基地。

1986年《》第、2004年《》第重申了该规定，2004年》对该规定作了扩展，规定农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

3、农村宅基地使用权的保有与行使。

（1）宅基地使用权可长久行使，受法律保护。

1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》规定，社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，归各户长期使用，长期不变，生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。

（2）宅基地上的附着物，由宅基地使用权人所有，可为买卖、租赁等处分。

1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》规定，宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂栅、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖房屋或租赁房屋的权利。

房屋出卖后，宅基地的使用权随之转移给房主，但宅基地的所有权仍归集体所有。

（3）宅基地使用权的权能受到限制，即不准对宅基地为出租、抵押、转让或买卖等。

自1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》起，我国一些政策性文件[[2]这些规定主要有：1962年9月《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》。

][2]规定，农村土地，包括宅基地，均属于集体经济组织（如生产队）所有，一律不准出租或买卖。

对此，笔者认为，根据这些规定的上下文语境判断，其所强调的其实应为农村土地的集体所有制，说的是土地所有权不得买卖、租赁。

1981年4月17日》规定的是，分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，不准出租、买卖和擅自转让。

这里“不准出租、买卖和擅自转让”的，究为所有权还是使用权，似有疑义。

即使如此，该条规定还是为宅基地使用权的转让留了一个口子。

1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第4条规定，“社员对宅基地、自留地、自留山、饲料地和承包的土地，只有按照规定用途使用的使用权，没有所有权。

严禁买卖、出租和违法转让建房用地。

”与本条同义。

同样内含建房用地可依法转让的意思。

1995《》第规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。

该条有两层突破，一是将宅基地使用权的权能限制扩及到抵押；再一个就是第一次明确了受限制的是宅基地使用权，不再有客体不明之憾。

《》（2004年）第规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，从更宏观的角度限制了土地使用权的权能。

另外，对违法出卖、出租宅基地使用权的，根据1982年国务院《村镇建房用地管理条例》第21条的规定，应限期将土地退回集体，没收全部所得款项，并处以罚款。

1990年1月3日《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》更规定，对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费。

（4）宅基地使用权的行使必须遵守其边界。

1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》规定，社员不能借口修建房屋，随便扩大墙院，扩大宅基地，来侵占集体耕地，已经扩大侵占的必须退出。

1984年》第规定，城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、扩建自己的房屋时，未按规定办理合法手续的，依法不予保护。

行使宅基地的使用权而妨碍公共利益和他人利益的，应依法予以制止。

4、宅基地使用权的流转如前所述，现行政策法律禁止买卖、出租、抵押、擅自转让、违法转让宅基地使用权，但没有绝对禁止宅基地使用权的合法转让。