我国现行农村宅基地使用权制度的梳理 (1)

宅基地与耕地是广大农民得以安身立命、实现“居者有其屋，耕者有其田”这一基本生存保障的两大支点，宅基地与耕地的所有权或用益权制度，也因之成为保障广大农民的生存利益的根本性制度。在我国漫长的农业社会发展史上，倡议或实施不同的宅基地与耕地制度，对于国家政权的稳定与变迭，社会发展的进程与走向都有着十分巨大的影响。事实上，我国新近三十年的改革开放进程便是由上世纪七十年代末期开始的以“分产到户”为表征的耕地制度的改革开始的，并由此衍生和推进了整体的经济社会发展与政治制度文明建设，其成功有目共睹。可以说，建立和健全完善的农村宅基地以及耕地、林地、草地等农业用地制度，事关我国八亿多农民的生存品质，事关我国农村社会长期稳定的发展大局，也事关目前正紧锣密鼓地进行的社会主义新农村建设的成败。在农业用地方面，我国于2002年通过了《农村土地承包经营法》，用法律的形成明确地赋予农村集体经济组织的成员以长期而有保障的土地使用权，并就农村土地承包经营权的取得、保护与流转等作了全面系统的规定；但在农村宅基地方面，虽然新分布的《物权法》在第三编“用益物权”专章规定了“宅基地使用权”制度，并于第一百五十二条对宅基地使用权作了法定定义，即“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”但根据第一百五十三条“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”的规定，宅基地使用权制度目前仍显得零散、紊乱，缺乏系统性与周全性。本文拟通过对现行宅基地制度的梳理，勾划其结构框架，进而论证其完善路径。

一、对我国现行农村宅基地使用权制度的梳理

经过对新中国建立以来我国现有全部涉及农村宅基地使用权问题的政策、法律、规章等[[1]这些政策、法律、规章等主要有1950年6月28日《土

地改革法》、1954年《宪法》、1962年9月27日中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》、1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》、1963年8月28日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见（修正稿）》、1979年2月2日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见（节录）》、1981年4月17日国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年5月14日国务院《国家建设征用土地条例》、1982年2月13日国务院《关于发布村镇建房用地管理条例的通知》、1984年8月30日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》、1986年《中华人民共和国土地管理法》及其后各次修正案、1990年1月3日国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》、1995年3月11日国家土地管理局《关于印发确定土地所有权和使用权的若干规定的通知》、1995年《中华人民共和国担保法》、1998年11月4日《中华人民共和国村民委员会组织法》、1999年5月6日国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2000年6月13日中共中央国务院《关于小城镇建设有关政策》、2001年3月30日国发6号《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》、2004年《中华人民共和国宪法》、2004年《中华人民共和国土地管理法》、2004年国发28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知、2005年12月31日中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等。][1]认真、细致的耙梳，笔者认为，我国现行农村宅基地使用权制度的基本框架与主要内容是：

1、农村宅基地所有权由农民所有转变为集体所有。由此引伸出的一个基本原则是宅基地所有权归集体，而使用权归农民。1950年《土地改革法》

第1条及1954年《宪法》第8条明确规定实行农民土地所有制，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权，让农民能够分享革命胜利的果实，实现“居其有其屋，耕者有其田”。此为农村土地（包括宅基地）农民所有制阶段。其后，我国效仿前苏联推行社会主义农业集体合作化运动，并相应地将农村土地的农民所有制改革为劳动群众集体所有制。实现农村土地集体所有制的规定，始自1962年中共中央《农村人民公社工作条例修正草案》，后为多层级政策、法规重申，最后由我国宪法与土地管理法所确认，成为一个基本原则。其在宅基地方面的表述，最为经典的是1963年3月20日中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中的规定，即社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租或买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。该规定不仅第一次明确了农村宅基地所有权与使用权分属于集体与农民个体这一基本原则，并暗含了“宅基使用权”的概念。

2、农村宅基地使用权的设立。

农村宅基地由村集体依法设立，其设立程序与原则主要有：

（1）由需用地农民提出申请，经村集体讨论决定、乡镇审核与县市审批。根据1982年《村镇建房用地管理条例》（第14条）和国土资源部2004年《关于加强农村宅基地管理的意见》的规定，农村集体经济组织成员等需要宅基地建房的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。

（2）审批宅基地需符合统一规划，合理布局，节约用地的原则。我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策。根据1981年4月17日国务院《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年国务院《村

镇建房用地管理条例》、以及《土地管理法》（第62条，2004）的规定，农村建房用地，必须统一规划（符合乡镇土地利用总体规划），合理布局，节约用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、园地；凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地。严格控制占用耕地，不允许占用基本农田保护区的土地。为了节约用地，要因地制宜选择适当的建筑形式，在山区建房要依山就势，黄土高原可提倡修建窑洞，城市郊区和人多地少经济发达的地区，应鼓励有条件的农户建多层住宅。受自然条件限制，确实需要动用耕地建房的，要经过严格的审批。

在审批权限上，1986年《土地管理法》第38条规定，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准。而2004年《土地管理法》第62条规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，须依照该法第44条的规定办理审批手续，即审批主体升级为省、自治区、直辖市人民政府。宅基地使用权的审批趋于严格。

（3）一户只能拥有一处宅基地，且宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。1986年《土地管理法》第38条与2004年《土地管理法》第62条均规定，农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，后者更进一步明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。此后，面积标准与“一户一宅”原则不断被强调，成为宅基地使用权制度的核心要素。

但是，对基于合法原因（让与、继承）而致宅基地面积超标的，可作变通处理。如1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规