关注旅游扶贫的核心问题

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周歆红
（浙江大学管理学院旅游系，浙江杭州３１００２８） ［摘要］反贫困是发展研究中最重要的议题之一。扶贫的 目标定位于贫困人口的脱贫和发展，所以贫困人口如何在旅 游发展中获益和增加发展机会，应该是旅游扶贫的核・心问 题。由于对旅游扶贫的理解会影响其研究重点的确立和扶 贫行动的方向，本文尝试从其核心问题出发，考察“旅游扶 贫”作为特殊旅游发展形式的要素和特征，以此梳理“旅游扶 贫”区别于一般的“经济欠发达地区旅游开发”的关键点。 ［关键词］旅游；扶贫；“有利于贫困人口的旅游”（ＰＰＴ） ［中图分类号］Ｆ５９０ ［文献标识码］Ａ 【文章编号】１００２—５００６（２００２）０１—００１７—０５
展机会的创造，很难自动达成。尽管旅游作为欠发 达地区发展经济的优选产业之一，已经在全球范围 内对贫困人口的发展起了相当大的作用（Ｄｅｌｏｉｔｔｅ＆
Ｔｏｕ９９），而且旅游扶贫作为一
种开发式扶贫，其成功与否也要求以经济运作的成 功为先决条件，但需要反复强调的是，“经济欠发达 地区的旅游开发”不能与真正意义上的“旅游扶贫” 等同。扶贫式旅游开发必须正视扶贫与单纯的经济 开发之间的矛盾，并因此调整和规制旅游开发，考察 如何把扶贫的行动纳入旅游开发的系统运作之中。 简而言之，扶贫的目标定位于贫困人口的脱贫
ａｎｄ
内关于旅游扶贫的讨论，实际上一开始就经常超越
了国家按绝对贫困线所划定的贫困地区，而是落入 了“经济欠发达地区通过开发旅游来发展当地经济， 实现当地人们脱贫致富”的范畴，这实际上就涉及了 相对贫困的讨论范围。 因此，正如有研究者所言：旅游开发扶贫中的目 标地区与国家所界定的“扶贫地区”有一些区别，“主 要是具有一定的旅游发展基础的经济欠发达地区” （高舜礼，１９９７ａ），这是符合现实和研究要求的。所 以，有必要注意：如果忽视了定位于绝对贫困和定位 于相对贫困的目标地区和人群的不同，就容易产生 扶贫系统识别机制失灵或者“瞄不准”的问题。比 如，一些欠发达地区，实际上并不属于国家所划定的 扶贫地区，但也属于相对贫困含义下的“贫困地区”， 就不可能以“扶贫”的名义去争取扶贫款、发展资金、 以工代赈、少数民族温饱基金、贴息贷款等扶贫的外 援性资源发展旅游，因为从原则上讲，“国家各项扶 贫资金必须全部用于国家重点扶持的贫困县，并以 这些县中的贫困乡、户作为资金投放、项目实施和受 益的对象（国务院扶贫开发办，１９９４）。”
意义上的旅游扶贫，应该明确以“扶贫”为其宗旨，发 展旅游业只是手段和途径，而反贫困和消除弱势群
体的贫困状态是其核心目标；而以经济效益为前提， 以贫困社区的综合发展为内容，以贫困人口的发展 为核心的社会积极变迁为其终极目标；所谓“扶”，也 强调了外援性力量的重要性。例如，国际上在倡导
Ｐｒｏ—Ｐｏｏｒ
造，是扶贫的主导目标。旅游扶贫因此尤其要关注
２．“旅游扶贫”的目标人口 扶贫系统识别机制失灵或者“瞄不准”的问题， 也与“贫困人口”经常被含糊使用有关。关于旅游扶 贫的目标人口，也是一个重要的技术性概念。从语
义上分析，扶贫的目标人口到底是“贫困地区的人 口”、“贫困人口”、还是“贫困地区的贫困人口”？在 贫困地区生活的未必都是贫困人口，而贫困人口也 未必都生活在贫困地区，尽管这两者高度重叠。在 关于旅游扶贫的讨论中，一般较少提到对于相对发
达地区中的贫困人口的扶助，所以问题的关键就集
中在：旅游扶贫“扶”的是泛泛而谈的”贫困地区的人 口”，还是更为明确的“贫困地区的贫困人口”？或 者，退一步讲，旅游扶贫是否明确地将“有助于贫困 地区的贫困人口”纳入实践和研究的视野？
旅游扶贫的收益者当然不应该也不可能局限于
贫困人口，但贫困人口利益的保证和发展机会的创
２．旅游扶贫的外援性推动力量——关于“扶”
旅游扶贫中的“扶”，是反贫困行动中有关组织 机制和行动方式的要素。由于贫困地区经济自我启 动的困难，扶贫就成为缓解贫困的外部推动力量，即 通过一定的组织规则把外部资源传给贫困者，这种 外生性资源，包括物资、资金、技术、信息等稀缺资 源，此所谓“扶”，从中可以更清晰地了解旅游扶贫的 途径。当然，开发式扶贫的一个特点是市场机制运 行的介入，那么这些外生性资源又可根据其“扶贫开 发”行为中有无利润导向而进行区分。所以较之于 一般意义的旅游发展计划，“扶”是“旅游扶贫”的另 一特殊之处：社会服务性质（非利润导向）在旅游扶 贫项目中占有重要的、至少是相对重要的地位。换 言之，“旅游扶贫”中“扶”的特定内涵，意味着这种旅 游发展虽然依存于市场运作，却又要超越于一般的 市场运作。 外援性资源，当然不仅仅限于资金方面，对旅游 扶贫而言，信息、管理、经营、人力资源培训等方面的 外援，也是极其重要的。旅游管理部门、发展或援助 机构、旅游研究和教学机构、旅游企业为老少边穷地 区培训旅游人才、传送市场信息、提供“讲师团”、包 区蹲点指导旅游开发等形式，都属于外援性力量的 输入。所以“扶”的主体涉及到立法者和决策者、非 政府组织、旅游开发商、社会其他扶助力量、旅游研 究者，甚至包括部分旅游者。
Ｇｏｏｄｗｉｎ，２００１）。旅
游开发中贫困人口可能的受益、可能的机遇和可能 的代价，都是开发计划和项目中值得注意的问题。 二、旅游扶贫的目标和途径 １．旅游扶贫的目标和宗旨 无论贫困地区的指涉范围是广是窄，“旅游扶 贫”的核心目标应有明确的认同。从现实情况来看， 冠以“旅游扶贫”名目的项目和发展计划，大都是在 经济欠发达地区发展旅游。但必须强调的是，真正
一些扶贫目标被置换的现象：贫困人口被排除在经 济增长的受益群体之外，或是贫困人口从扶贫开发 中获得的利益过低（相对于非贫困人口或外来人口 的收益），甚至贫困人口由于发展旅游所支付的代价 要高于其所得。贫困人口要在旅游开发中真正受
Ｔｏｕｒｉｓｍ（有利于贫困人口发展的旅游）时，就
在概念中强调了这种宗旨和目标，说明ＰＰＴ是有利
［收稿日期］２００１—１０—２５ 【作者简介］周歆红（１９６８一），女，浙江大学管理学院旅游系 讲师，经济学硕士。研究方向为旅游消费行为分析、旅游的 社会文化分析等。
一 幽
万方数据
界在讨论“扶贫”问题时，贫困地区常指国家或省、 市、自治区根据“绝对贫困线”确定的贫困县。但国
益，存在很多限制因素，如投入资金问题、信息吸纳 问题、人口素质问题、权力资本问题、发展机遇问题， 等等，而这些实质上就是造成贫困的原因。尤其是 处于最底层的贫困人口，单凭其生存环境中出现了 “旅游开发”的大背景，还不足以改变他们致贫的根 源性问题。旅游扶贫的特殊性就在于如何消除或减 少贫困人口参与的障碍，同时扶助其在旅游中的就 业和发展。分析我国一些地区的旅游扶贫实践，成 功经验之一是贫困地区人民在旅游开发中的有效参 与（高舜礼，１９９６；贵州省旅游局，１９９６；高舜礼， １９９７ｂ；兰雄现、蔡雄，１９９８等）。而扶贫目标被置换 的现象，首先起因于一些地区将“旅游业发展”作为 其首要目标，单纯以引进外来劳力来“替代”扶助当 地贫困人口参与的任务，造成扶贫与旅游开发脱节， 贫困人口被排除在旅游受益之外。 另一方面，正如有些学者强调的，所谓贫困人 口，也远非一个单一的群体，贫困人口之间的差异也 值得关注，旅游扶贫的大部分收益，容易集中在为数 不多的少数人那里（Ｇｏｏｄｗｉｎ，２０００），而且有的贫困 人口的利益反倒受到损害（ＤＦＩＤ，１９９９）。的确有研 究表明，贫困人口不可能在旅游扶贫项目中平等地 受益，贫困人口中最贫穷的２０％，从旅游业中获益 的机率小（Ｓｈａｈ＆Ｇｕｐｍ，转引自Ｇｏｏｄｗｉｎ，２０００）。当 然，虽然最贫困的人口没有直接受益，但他们发展的 成本可能降低。那些贫困程度较低的穷人，如街头 摊贩、临时工、非技术性工人和手工艺者，可以从旅 游发展中获益，而且他们较为贫困的亲戚、邻居也可 能会从中受益（Ａｓｈｌｅｙ，Ｒｏｅ
旅游与反贫困的直接相连，在国际上是近几年 来的新议题，其中以英国国际发展局资助Ｐｒｏ—Ｐｏｏｒ
和发展，所以贫困人口如何在旅游发展中获益和增 加发展机会，应该是旅游扶贫的核心问题。由于对 旅游扶贫的理解会影响其研究重点的确立和扶贫行 动的方向，本文尝试对其中几个要点：贫困的理解、 扶贫地区的划定、扶贫目标的确立、扶贫受益人口的 导向、外援性力量的组织、扶贫效果的评估等进行讨 论，从而考察“旅游扶贫”作为特殊旅游发展形式的 要素和特征。 一、“旅游扶贫”的目标地区和目标人口 １．“旅游扶贫”的目标地区 “旅游扶贫”目标地区和目标人口的定位，首先 取决于对“贫困”的理解。国内外对贫困有不同的界 定，为了便于测量，我国的贫困概念主要在绝对贫 困①意义上使用，根据最低生存需求来定义，表现 为个人或家庭所能支配的收入不能维持人的基本生 存所需的福利或消费的状况（世界银行，１９９０）。学
旅游地开发主体的重要组成部分，但同时也是与贫 困地区争夺旅游生成利益的组织与群体。有的经济 欠发达地区为了当地旅游业的顺利开发，但囿于社 会经济条件落后的限制，会提供优惠政策引入外地 投资，有时甚至会出现过度赋予外地投资者政策、物 资、资金等方面的优先权而放弃相当部分的利益分 成权利。外地开发主体投资所占比例的大小是影响 旅游乘数效应大小的重要因素，欠发达地区由于经 济自给能力的限制而造成旅游收入的漏损，如外地 资产利润、外地员工工资收入、外地物品的购买费用 等，漏损使得旅游业带动当地经济整体增长的扩散 效应降低①。 有些欠发达地区会占用为当地居民建设社会基 础设施的资源，以支持旅游经济的发展。这在有些 方面，如交通、通讯、医疗保健、文教等基础设施的改 善，与提高当地人的生活质量相吻合。但如果以牺 牲基本农田建设、农田水利兴修和非旅游区的道路 等贫困人口急需的公共设施为代价来兴建旅游设 施，那么当地人的利益就会因此受到损害。在很多 情况下，这并非是长期和短期利益之间权衡的问题， 因为大部分当地人群从这些旅游设施建设中，是基 本无法受益的，而代价倒要承受许多。 另一方面，外地投资者的资本优势和市场经验 也会使有意参与旅游业发展的当地人群处于竞争的 相对劣势。以墨西哥的海滨度假地胡阿图拉（ＨＵＡ— ＴＵＬＣＯ）为例，在其开发之后，“涌人了大量的城里人 和外地人，他们占据了最好的商业地段，开起了各种 商店，他们的‘诀窍’和雄心勃勃的气势使土生土长 的本地渔民毫无招架之力（ＬＯＮＧ，１９８９；转引自威廉 ・瑟厄波德，２００１）。”这在国内旅游地也是相当常见 的现象。在很多旅游地，当地人在旅游中占有的就 业机会大多集中在低收入层的、强劳力的、非技术型 和低投资或基本无大投资的行当。开放投资环境和 保证当地人利益之间的矛盾，是旅游业发展中无法 回避的问题。 由于完全依靠市场机制运行的旅游开发，是不 会自动关注社会扶贫目标达成的，所以政府，包括各 级地方政府对旅游扶贫的主导作用，除了必要的基 础设施投入和返还旅游收入用于贫困社区建设之