调研报告：关于养老公共服务供给的现状和问题

“增加公共服务供给”是中央关于“十三五”规划的建议去年中央经济工作会议上，习近平总书记强调在2017年继续深化供给侧改革。作为政府公共服务重要内容的养老公共服务，涉及千家万户。在老龄化日益严重的今天，中央的决策部署为破解老龄化难题指明了方向。然而，知易行难，正值人口转变时期的中国，养老服务供给现状如何？增加服务供给的实现路径是什么？这些问题需要联系现实国情认真深入地研究。

一、我国养老公共服务供给现状

党和政府一直将养老作为基本公共服务范畴。改革开放以来，特别是中共十八大以来，各级政府通过制度建设，加大财政投入，在完善养老服务体系和增加供给方面取得了显著成绩。

（一）老龄事业专门管理机构纷纷建立

从1982年的“中国老龄问题全国委员会”到1999年的“全国老龄工作委员会”，国务院专门设置议事协调机构主管全国老龄相关工作，成员单位包括民政部、财政部等32个国家部委。各省、市、县、乡也都设立老龄工作委员会，如此便形成了从中央到地方的工作网络，便于政策的传达与执行；2014年，代管全国老龄委的民政部设立养老服务专家委员会，决策咨询机制得以建立健全。

（二）相关制度陆续制定颁布

随着《关于全面推进居家养老服务工作的意见》、《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》、《关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》等文件的颁行，城镇职工养老、农村养老、居家养老、机关事业单位养老、企业年金等制度建设分头推进，各级政府为特定人群提供养老公共服务有了制度遵循。

（三）养老保障能力迅猛提高

从养老基金规模来看，1998年的养老基金累计结余额为587.8亿元，2015年为3.99万亿元，18年增长了近68倍；从参保人数来看，1997年全国参加基本养老保险的企业职工为8671万人，2015年则增加到88777万人，增长了10倍之多；从基本养老金水平来看，1997年全国各地区平均养老金水平为每年4381元，2015年则达到29010元，增长超过6倍。

二、增加养老公共服务供给面临的困境

虽然，我国养老体系建设取得了如上成绩，但毋庸讳言的是，面对2.31亿老人（2016年末数）形成的巨大挑战，增加政府养老公共服务供给还面临着诸多困境。

（一）养老金不能统筹使用

养老金亏空曾一度让国人忧心忡忡，有学者指出，以CPI为基准测算，2030年和2050年我国养老金缺口将达4.1万亿元和6.1万亿元。因为缺乏大数据的支撑，单纯争论养老金规模没有太大的实际意义，但养老金不能在全国统筹使用却是一个不争的事实。目前，东北三省等局部地区养老金“入不敷出”，而南方许多省份则存在

较大结余，由于养老金尚未实现全国统筹，为基础养老公共服务均等化的实现设置了较大障碍。

（二）投资运营方式不当导致养老金不断缩水

由于过分关注养老金投资的安全性，我国养老基金投资被局限在银行存款和购买国债上，如此投资结构在一定程度上限制了盈利能力。原本捉襟见肘的养老金，由于投资运营方面的问题，导致过去20年贬值近千亿元，养老金面临的主要是保值增值压力而非支付压力。养老金入市从理论上讲可以缓解这一尴尬，但我国股市尚不成熟-高波动性决定了养老金入市缺少制度性条件。

（三）现行财税制度不利于养老金做大

现行企业年金的税收制度为国家构建多支柱养老金体系设置了障碍。政府鼓励养老产业发展的税收优惠政策没有完全落实到位，迟滞了养老体系的健全与完善。

三、对策与建议

人口老龄化考验着政府公共服务供给能力。深化养老制度改革，各级政府应从供给侧改革入手，探索增加养老公共服务供给的具体路径。

（一）推进养老制度并轨，着力提高供给水平

长期以来，我国养老制度呈现“碎片化”态势，近些年来，机关事业单位与企业养老并轨；城镇居民养老保险与新农保合并为城乡居民养老保险（即“城居保”）。这两项并轨是我国养老体系建设的重要成果，但尚未完成从“碎片化”到统一制度的转变。下一步，要逐步推进“城居保”与“城职保”合并，其目的在于增加政府养老服务供给，提高保障水平。“两城合并”是达成统一制度的“最后一公里”，也是最