试议公立医院编制外人员管理的问题与对策

摘要：公立医院编制外人员的管理是公立医院发展过程中面对的困难和问题。

由于公立医院编制外管理缺乏政策依据，编制外人员的管理存在着诸多问题，如何规范公立医院编制外人员管理的问题，势必将影响公立医院改革的成效。

本文旨在分析公立医院编制外人员管理现状的基础上，找出存在的问题，进而探索解决公立医院编制外用工问题的对策。

关键词：公立医院编制外人员人力资源管理
目前我国公立医院的工作人员大致可以分为两类：第一类是编制内人员，实行实名制管理，与医院签订聘用合同。

第二类是编制外人员。

编制外人员又可分为两类，一类是编制外合同制人员，一般实行人事代理管理，与医院签订劳动合同；还有一类是劳务派遣人员，指通过劳务派遣形式使用的人员，即劳动者与劳务派遣医院签订劳动合同，而实际上为接受以劳务派遣形式用工的医院工作。

近年来，随着医疗事业的蓬勃发展以及医院新技术、新业务的不断开展，专业技术人员的需求量不断增加，而医院现有人员编制普遍不能满足临床医疗工作的需求，为保证医疗工作的正常运转，各医疗单位都相继聘用了一批编制外人员，以缓解医院人力资源的不足，编制外人员也成为医疗工作中不可缺少的重要力量【1】。

编制外管理的模式，是公立医院体制改革的重要内容，关系到医院改革发展稳定大局和编外职工的切身利益。

加强公立医院编制外人员管理，既是打造一支稳定的医疗人才队伍和保障人民群众身心健康的重要保障，也是依法规范公立医院用工行为的必然要求。

一、公立医院编制外人员管理现状
随着医疗体制改革的不断深入，医院病人数特别是二级以上医院均有不同幅度的增长，各家医院的医疗业务量也“水涨船高”，不断加大。

而受事业编制等因素的制约，各公立医院的工作人员数已不能满足日益增长的医疗业务量的需要，应运而生的编制外人员数量迅速增加。

编制外人员虽然具有以下管理特征：一是政策束缚较少；二是用人机制灵活；三是成本相对低廉。

但由于公立医院编制外人员管理缺乏政策依据，在用工管理方面还存在着计划性不强、用工混乱、管理不规范等问题。

这种管理现状一方面给医院的人力资源管理工作带来了隐患，也不利于医院的可持续发展，给公立医院管理者提出了新的问题与挑战。

目前各家公立医院编制外人员占全部人员（指所有存在事实劳动关系人员，包括编制内人员）的比例都接近甚至大于50%。

编制外人员的使用有效地补充了公立医院发展中用人的缺口，对公立医院的发展起到了一定的人力资源补充作用。

尽管编制外人员一定程度上解决了公立医院发展中出现的用人短缺问题，但由于编制外人员管理缺乏政策依据，在日常管理中，对于编制外人员的录用条件及方式、收入待遇、考核激励等方面仍缺乏制度规范。

二、编制外人员管理中存在的问题
1 .缺乏政策依据
公立医院对于编制外人员的管理缺乏上层的政策依据。

根据国家相关规定，目前公立医院用人，体制上只有编制内的管理规定，而对于编制外人员的规定尚不明确。

尽管公立医院编制外人员管理可以适用《劳动合同法》中的相关规定，但是在实际应用中，可操作性不强、难度较大，这导致了公立医院对于编制外人员的管理无章可循，难度加大。

虽然《事业单位人事管理条例》已于2014年7月1日起施行，但是该条例也并未对事业单位编制外人员管理出台明确的制度规定，编制外人员的管理仍面临着缺乏制度依据的政策环境。

2.用工主体不清
根据《劳动合同法》第二条第二款规定：国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或终止劳动合同，依照本法执行。

因此公立医院编制外人员管理的主体应该是公立医院，但实际操作中存在着“科室承包制”等违规现象，
许多不具备用人权限的科室实际成为用工主体，用工主体混乱，责任不清，存在很多管理隐患。

公立医院编制外人员管理的范围很广，不同的用工主体导致了公立医院在编制外人员管理中的主体不明确，也增加了公立医院编制外人员管理的复杂性。

3.资金难以保障
由于事业单位编制外人员是用人单位聘用的，人员经费不可能来源于财政拨款，也就缺乏经费保障。

由于没有专项资金的保障，公立医院编制外人员的使用也很难按照法律的规定进行规范管理。

根据《劳动合同法》规定，在出现劳动争议和其他问题需要进行劳动赔偿时，用人单位也必须有相应的保障资金。

近年来，虽然政府也在不断加大对医院的扶持力度，但是公立医院仍然面临着“僧多粥少”的局面，政府的财政支持还很有限。

公立医院作为国家的事业单位，将背负越来越重的用人成本，公立医院面临着人才短缺与用人成本增高的双重考验。

4.退休制度不统一
目前，公立医院编制内人员与编制外人员所缴纳保险的方式和渠道均不相同。

编制内人员缴纳的是事业养老保险，而编制外人员缴纳的则是企业养老保险，这两种不同的养老保险缴纳方式直接影响到两类人员退休后的待遇问题，造成编制外人员的退休工资远低于编制内人员的退休工资。

这样的差距使编制外人员缺乏足够的归属感、认同感甚至安全感，更无法充分发挥编制外人员的主观能动性，编制外人员队伍的稳定性也受到影响。

三、探索解决公立医院编制外用工问题的对策
1. 明确编制外人员的管理主体
公立医院编制外人员管理是公立医院人力资源管理工作的重要部分，其用工主体应该按照法律规定明确归属公立医院。

公立医院编制外人员的主体必须进行规范，否则公立医院将面临着诸多风险【3】。

应该加强公立医院编制外人员的报备和管理工作，统一进行管理，管理主体的明确有助于公立医院对编制外人员整体情况的掌握，有助于公立医院对编制外人员的规范管理，有助于减少公立医院与编制外人员之间的劳动争议。

2.加大政府对公立医院的财政补助力度
公立医院编制外人员存在的事实是不容忽视的，不进行规范管理既不利于公立医院的发展，也不利于社会和谐稳定发展。

因此政府或主管部门在考虑公立医院的发展过程中，尤其是公立医院经费分配的过程中，应该增加对编制外人员专项资金的补助，减轻医院沉重的用人负担。

政府在进行公立医院改革时，也可以进行各种有益尝试，打破财政补助与事业编制的绝对关联。

3. 推行编制外人员与事业编制人员同工同酬政策
公立医院应进一步完善编外人员岗位管理制度，严格实行按需设岗、按岗聘用的用人机制，并打破人员身份界限，对编制外人员全面实施同工同酬政策，编制外人员与事业编制人员享有同等的工资福利等待遇。

狭义的“同酬”仅指货币报酬，但在事业单位，国家和单位提供的福利待遇也占有很大比重，另外还有职称晋升、职务聘任、培训机会等事关自身价值体现的待遇，这些应该属于广义的“同酬”概念，也受到编外人员的关注【2】。

因此，公立医院在实施同工同酬政策时，“同酬”不应只反映在工资待遇上，而应该考虑广义“同酬”的诸多方面。

这项政策的实施将有助于保持编外人员队伍的稳定性，同时也将大大提高他们的工作积极性。

4.建立健全公立医院编制外人员管理制度
公立医院编制外人员可分两类进行管理。

第一类是专业技术人员，如医、技、护等专业技术岗位，在医院发挥着不可替代的作用，其对学历、专业、技术及能力等均有较高的要求。

这类人员建议参照事业单位编制内人员进行管理，特别是保险缴纳的方式与渠道，保障其退休后享有同等的待遇，充分发挥他们的主观能动性，解除他们的后顾之忧。

同时还要注意发
现、培养编制外人员中的优秀分子，发挥他们的主人翁作用，让他们参与管理，调动他们以院为家、爱家建家的积极性和创造性【4】。

这一类人员还可以根据其工作表现、学历职称等情况，每年医院适当拿出部分事业编制，通过设置一定的报考条件，让符合条件的编制外人员公平竞争，择优录用为编制内人员。

这一方式将打通编制外人员与编制内人员的流通途径，大大地提高编制外人员的工作积极性和对医院的归属感。

第二类是后勤保卫人员，如保洁、水电工等岗位，具有技术层次相对较低和临时性、辅助性、替代性较强的特点，统一采用劳务派遣制度进行管理。

劳务派遣的实质就是医院向派遣机构租赁劳动力，用人与管人相分离。

这种用人方式可以理清用人主体，明确用人责任，最大限度地降低用人风险。

5.逐步建立公立医院编制外人员备案制管理制度
为创新公立医院编制和人事管理，公立医院应该逐步建立“标准核定、备案管理、岗位设置、分类聘用”的编制外人员备案制管理制度。

备案制人员总额以公立医院核定的等级和床位数进行核定，备案制人员的空额由公立医院自主计划使用。

备案制人员由公立医院自主管理，实行合同用人，并接受主管和业务部门的监督，同时纳入政府财政补助范围，由财政部门按一定比例适当给予补助。

备案制人员在岗位聘用、收入分配、职称评定、进修培训等方面均与事业编制人员同等对待，最终真正实现编制外人员与事业编制人员的同工同酬，使编制外人员的劳动价值真正得到认可，让他们真正获得归属感与认同感。

总之，公立医院编制外人员的管理是公立医院在发展过程中都要面对的现实问题。

公立医院编制外人员的管理需要从国家、社会、单位和个人多层次、多角度进行探索，以寻求最佳解决方案。

公立医院应该努力探索适合于编制外人员管理的新模式，建立公立医院编制外人员备案制管理制度，明确编制外人员的管理主体，加大政府的财政补助力度，实施同工同酬政策，建立健全公立医院编制外人员管理制度，使公立医院编制外人员的管理走上制度化和规范化的道路。