基层央行制度执行中完善约束惩处机制的思考

审计与理财2019.1
从近年来基层央行各类监督检查情况来看，各分支机构仍不同程度存在执行制度不严、风险隐患频现等问题，且呈现“前查后犯、此查彼犯、屡查屡犯”等典型特征，这些问题的存在，既有合规认识不够、责任意识不强等主观原因，也有体制机制不畅、问责措施不力等客观原因，但追根索源是约束惩处机制失灵，违反制度成本较低，从而导致制度权威性和严肃性大打折扣。

因此，建立健全约束惩处机制对落实制度、改进管理、促进发展具有重要的现实意义。

一、约束惩处机制在制度执行中的必要性制度管用的前提是制度能坚决执行、权威能有效维护。

制度执行有力，问题和风险就能有效控制；制度执行不力，问题和风险则会频发。

因缺乏行之有效的约束惩处措施，制度权威必将受到质疑和挑战，制度执行必然面临“缩水”，应付执行、选择执行、歪曲执行和拒不执行等都将在人民银行各级行客观存在。

特别是在当前从严治行的新形势下，一系列案例告诫我们，若不能尽快完善制度执行惩处机制，幻想“时常提提、偶尔督促”就能使制度得到有效执行，显然是不切实际和难以奏效的。

为此，尽快建立和完善基层央行约束惩处机制势在必行，该机制应以实现央行治理为目标，以绩效管理和问责处理为手段，对违反制度的错误及时提醒纠正，作出相应处理，才能有效维护制度的严肃和权威。

通过不断强化制度执行意识，日积月累，化风成俗，逐步在人民银行系统形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好风尚和制
度文化，把制度规定转化为全行党员干部的自觉行动和行为准则，才能有效实现长治久安的目标。

二、当前制度执行约束惩处机制存在的问题1.惩处落实认识错位。

从当前分支行履职实际来看，各级行普遍存在“三重三轻”的错误认识，即：重业务创新、轻基础管理，重业绩考核、轻制度执行，重问题检查、轻问责惩处，忽视了各项基础工作是人民银行有效履职的重要保证。

另外，部分行重创新、轻基础的考核机制，也给各级行有效履职形成错误或不良导向。

少数单位（部门）负责人缺乏全局观念，对如何遵守和执行制度提得较多，但对违反制度如何惩处落实不够，担心造成不良影响，对违反制度本应追究的人和事选择敷衍塞责、息事宁人，缺乏应有的原则和立场。

惩治违反制度的人和事迟迟无回音，久而久之使大家对制度惩处产生不落实、难执行或做样子的错误认识，使得一些人心存侥幸，打擦边球，搞“下不为例”，导致违规问题持续不断、屡查屡犯。

2.惩处落实操作较难。

通过制度梳理发现，目前各类制度中惩处措施相对零散，缺乏系统性，要求和方法也不一样，有些制度对如何惩处作了具体的规定，如：《中国人民银行关于违反基本建设规章制度的处理暂行规定》中明确了惩处执行单位和惩处流程，但惩处流程较为复杂，分别涉及会计、内审（上级）、纪检（上级）、会计（上级）、人事（上级）等多个部门，同时需经组织同意，惩处执行中沟通事项多，协调难度大，操作性不强。

另外，有些制度虽对惩处
基层央行制度执行中完善约束惩处机制的思考
■施
林
【摘
要】健全约束惩处机制是保障制度执行的重要环节。

本文分析了基层央行建立约束惩处制度的必要性,
剖析了存在问题,并从提升意识、加强协调、明确责任、强化督导等方面提出了改进意见。

【关键词】制度执行;约束惩处;监督
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标准予以明确，如：《中国人民银行工作人员违反规章制度行为处理暂行规定》，但未能在制度中明确具体惩处执行部门和流程，导致惩处措施虚置，未能真正起到维护制度权威的功效。

3.惩处落实协调不畅。

从分支行制度执行惩处实施来看，因缺乏惩处协作的平台和机制，部门资源整合不够，条块分割明显，合力发挥有限，惩处机制建设上“问题”与“问责”相互脱节，如：内审和业务部门掌握较多制度执行问题，但缺乏必要惩处手段；而人事部门对行员考核问责、纪委监察部门对党员违纪追责等惩处手段较为完备，但无问题、缺对象，惩处手段难以真正有效发挥。

另外，制度制订者与监督问责执行者未能建立长期良性互动，制度制订、惩处实施、问责落实未能形成有序推进的整体，因违反制度的问题、种类、原因错综复杂，惩处标准和依据仅依靠单个部门难以准确界定，惩处工作谁主导、谁负责、谁落实以及具体标准如何明确等，缺乏更高层次的决策协调机构，致使惩处落实推进较难。

4.惩处落实监督缺乏。

当前，在对前期问题整改后续跟踪过程中，各项跟踪检查仍侧重于对前期问题的整改，对违反制度相关惩处措施执行与否、落实如何未能建立必要的回访和跟踪，惩处措施容易流于形式。

特别是惩处措施本身就是针对人的工作，一些履职部门不想得罪人、不愿较真碰硬的心态客观存在，且较多制度惩处标准未能细化明确，亦轻则轻、能免则免，惩处落实自由裁量权较大，选择性执行或不予执行的情形在各级行也都客观存在，源于惩处落实监督缺乏，制度的严肃性和权威性受到一定程度的挑战。

三、完善制度执行约束惩处机制的建议
1.提高制度执行认识，强化责任担当意识。

制度执行好坏是关系人民银行能否安全有效履职的关键，基层行要提高政治站位，深化思想认识，主动将制度执行与从严治行的新形势结合起来。

在问题整改和惩处实施过程中，行党委应充分履行好主体责任，纪委履行好监督责任，分管领导履行好领导责任，各方发挥合力，努力营造制度面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的共识，切实做好问题整改和惩处落实工作。

单位负责人是本单位（部门）制度执行的第一责任人，要带头学习制度、严格执行制度、自觉遵守制度、时刻维护制度，坚决防止任何漠视制度、触碰红线的行为，通过完善制度执行约束惩处机制，落实好违反制度各项惩处措施，把制度“铁规”坚决落到实处，推动制度有效执行，切实维护好人民银行各项内控管理安全。

2.建立惩处协调机制，整合惩处问责措施。

有效的监督是发现制度落实与否的关键，而问
责是确保制度执行最有力的督促手段。

针对当前制
度执行惩处措施较为零散、操作性差等问题，要制订
和完善《违反制度执行情况惩处落实协调机制》，由
纪委、人事、内审及相关业务部门共同参与，加强协
调配合，共同做好违反制度执行惩处落实工作。

要对
现行零散惩处措施进行全面梳理，在综合考虑违反
制度严重性、危害性、主客观因素外，制订《工作人员
违反规章制度行为处理实施细则》，明确不同问责主
体，列出关键核心风险业务违规问责清单，根据违规
操作不同情形和产生后果严重程度，构建包含工作
考核、评优评先、政纪处分、党纪处分和干部选拔任
用等不同层次、标准和形式的惩处措施，让制度执行
的严肃性得到充分彰显。

通过规范惩处程序，细化惩
处标准，强化制度执行惩处的科学性和有效性，形成
违反制度惩处的强力震慑。

3.明确惩处责任分工，强化惩处责任落实。

要将“问题”与“问责”紧密结合，对制度执行和
惩处中表态多调门高、行动少落实差、屡查屡犯作风
不实的，纳入惩处的重点，坚决予以追责和问责。

行
党委要不定期对制度执行惩处措施实行专题会商制
度，由党委书记或纪委书记召集会议，纪委、人事、内
审及相关业务部门参与，共同研究确定违反制度执
行惩处措施。

监督部门要负责提供检查发现违反制
度的情况，纪委、人事及相关部门根据职责权限对移
交情况提出惩处建议，经集体研究商定惩处初步意
见，提交党委同意后实施。

纪委、人事部门依照职责
分工启动惩处责任追究措施，相关情况纳入所在单
位（部门）年度考核结果，同时将违规问题、惩处措施
通报所在单位（部门）及其所属上级业务主管部门。

对违反制度产生较大影响、具有普遍代表性的典型
案例，应在辖内予以点名通报，以达到惩戒一个、警
示一片、教育全行的目的。

4.建立惩处跟踪机制，营造从严管理氛围。

监督部门要有责任担当精神，敢于较真碰硬，以
严实、优良的工作作风，确保各类惩处措施坚决落到
实处。

要实现责任和压力逐级传导，惩处要明确责
任、落实到人，通过抓住人这一关键因素，坚决做到
大病小病同治，对上对下都严，治标治本都实，持之
以恒坚持，防止出现反弹。

另外，建立惩处跟踪评价
机制，持续监督，定期问效，对情节轻微、迅速整改，
且未造成风险损失的，可予从轻或减轻惩处。

对后期
继续顶风违纪、屡查屡犯、拒不整改的，应予从重或
加重惩处。

努力在全行营造从严治行、担当有为的工
作氛围，为制度坚决执行提供强有力的监督保障。

（作者单位：中国人民银行武汉分行）
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