第五章福利国家的社会福利理论3、4

第五章福利国家的社会福利理论

教学目的：了解马歇尔的公民权利社会理论观点，掌握其社会福利思想。掌握福利国家的理论，并能够分析福利国家危机的原因。

教学重点：马歇尔的社会福利思想，与福利国家的理论。

教学难点：马歇尔的公民权利社会理论观点，福利国家危机原因的分析。

第三节马歇尔的公民权利理论

一、马歇尔生平简介

托马斯·汉弗莱·马歇尔(Thomas Humphrey Marshall，1893—1981)生于伦敦，1914年以优异成绩通过历史学考试，毕业于剑桥大学三一学院。他作为平民战俘在德国度过第一次世界大战，在那里，他曾经做过一个短期的研究。返回英国后，他于1919年被选为剑桥历史学会特别会员。1925年，马歇尔进入伦敦经济政治学院，一直呆到1956年。在那里，他成为一名著名的社会学教授。他本来是一位经济史学者。1925年加入伦敦经济政治学院后，首先作为社会工作讲师，1929年转到社会学系，1930年成为社会学高级讲师。后来他曾回忆说，当他开始教授社会工作时，他对这个专业什么也不懂，而后来转到社会学系，他在专业观念上对社会学几乎是同样的无知。这种情况一直持续到他放弃了作为一个经济史学者的工作以后。

马歇尔是《英国社会学杂志》的主要创刊人，曾经编辑了大量有关社会分层和人口方面的出版物。二战期间，他一度被安排到英国外交部任职。1944年马歇尔回到伦敦经济政治学院，被任命为社会学研究所的教授。这个研究所就是今天的社会政策系。这期间他所作的关于阶级冲突、社会分层以及人口问题的研究为他以后的研究打下了坚实的基础。1949年，马歇尔作为英国高级委员会的教育顾问又一次去了德国。1951年回国以后继续在伦敦经济政治学院工作，直到1956年。这期间，他担任过社会学系系主任。以后他被任命为联合国教科文组织下属的社会科学部主任。1960年正式退休。1981年，马歇尔在他剑桥的家中去世。

马歇尔的学术生涯分为两个时期。他的大部分社会学著作完成于1945—1960年间，而他的大部分关于社会政策的研究则是在他退休后发表的。1949年，在纪念著名经济学家阿尔弗雷德·马歇尔(AlfredMarshall)的一次会议上，马歇尔发表了著名的演讲《公民权利与社会阶级》(Citizenship and socialclass)。这篇演讲第一次从社会学的视角系统地梳理了公民权利理论，他进一步提出公民权利与义务的理论，从而成为关于公民权利与义务的第一个社会学理论(亚诺斯基，2000)。马歇尔的公民权利理论为英国建成福利国家制度奠定了重要理论基础

二、公民权利的理论

(一)公民权利的构成

公民权利理论是现代福利国家制度的一个重要理论基础，也是现代社会福利思想的理论基石。马歇尔按照社会发展历史将公民权利划分为三种：即民事权利(civil Right)、政治权利(politicaldght)和社会权利(social right)。

所谓民事权利也可以称作市民权，它是个人作为独立个体自由地支配自己、所必须拥有的权利。用马歇尔的话来说，民事元素是由个人自由所必须的权利组成：人身自由，言论、思想和信仰自由，拥有财产和签署有效契约的权利，以及法律权利。民事权维护的是个人的自由和一个人在权利上与其他人的平等地位，它通过约定的法律程序来捍卫人们所拥有的这些权利。

政治权利，意指参与行使政治权力的权利，作为带有政治权威的团体的一名成员，或者是作为这样一个团体成员的选举者。这些权利是通过议会和地方政府的委员会实现的。公民政治权利的作用就在于它使所有社会成员都平等地拥有了选举权，因而使公民能够参与到社会政治事务中，不仅承担起对社会的政治义务，而且有了更多的权利。

社会权利，意指从少量的经济福利和保障的案例，到完全分享社会遗产，并且根据社会中流行标准过一种文明生活的权利的所有范围。社会权利是以成员资格为基础，它把改善所有社会的福利状况、保护并增加人民在教育和社会服务等方面的福利看作是国家行动的目标。社会权利是实现民事权和政治权的前提。从本质上讲，社会权利就是把实现公民的福利和社会保障看作是一种公共责任。在马歇尔看来，如果没有社会权利的实现，公民权利将是不完整的，民事权和政治权也不能真正实现。正像马歇尔指出的那样，受教育权利基本上不应看作是儿童上学的权利，而应看作是成年公民接受教育的权利。教育对于民事权的实现所具有的特殊意义就在于“民事权利是旨在为通情达理之人和知识分子使用而设计的，他们学习阅读和写作。教育是民事自由所必需的前提。”进一步说“政治民主需要有教养的选民，而且科学的制造业需要有教育的工人和技术员”。“提高和使自己文明是一种社会责任，而不仅仅是一种个人责任……依据这个认识，公共基础教育在19世纪的发展是迈向20世纪重建公民权的社会权利的决定性第一步。”换言之，只有在社会权作为公民权利确立起来之后，公民权利才获得了它完整的意义。因此，从构成公民权利的这三个部分的情况来看，公民权利作为一个完整的概念，它是对现代社会生活中的个人与社会、个人与国家的关系，以及个人自由的条件的阐述。在马歇尔看来，公民权利首先是和个人自由相联系的概念，民事权利的元素保证了每一个公民都能够有充分的自由来处理个人事务。而自由作为民事要素要能够发挥作用，必须要有平等的政治权利来保障公民有机会、有条件参与到与他的生活直接的或间接的关联着的政治事务中去；要对社会承担一定的义务，不仅对自己、也要对他人或所有社会成员负责，并通过参与政治事务而不断发展和扩大自己的政治权利。而社会权利则是保障性的权利，它关系到人民生活是否真正幸福，实现社会福祉的障碍能否消除，以及由民事权和政治权所规定的个人权利能否实现的问题。社会权利的实施，最终为公民权利的实现扫清障碍，并使公民权利的其他元素真正能够发挥作用。在这个意义上，社会权利作为社会福利权，它将社会福利的元素作为具有社会战略意义的要素确定下来。没有社会权利或社会福利权的公民权利，将是不完整的公民权利。

（二）公民权利的历史演变

公民权利不是一蹴而就地形成的，它是一个发展的过程。马歇尔于1949年提出公民权利理论，被称为关于公民权利的第一个社会学理论(托马斯·亚诺斯基，2000)。在其著名论文《公民权利与社会阶级》(Citizenship andS‘·cialclass)一文中，他指出，在古代社会，公民权利的三个组成部分是混合在一起的，“权利是合而为一的，因为机

构是混合的”。这里所谓的机构混合是指古代社会里将立法、行政和法院混合在一起的状况。但是，马歇尔澄清古代的公民权利与现代社会的公民权利的不同。其最基本的差别在于古代社会里，人们实现公民权利的前提是不平等的，公民权利是与个人特定身份(status)，密切相连的。“身份则是阶级的标志和不平等的尺度。并不存在所有人拥有的统一集体权利和义务——贵族和普通人，自由人和农奴——是依据他们的社会成员资格授予权利的。’’也就是说在古代社会里，人们所拥有的权利是由人们所拥有的身份来决定的。而身份是世袭的，不会因个人的因素而发生改变，常常也是个人能力无法改变的。这也是古代社会公民权利与现代社会公目权利的根本不同。

马歇尔指出，在英国直到18世纪公民权利的三个部分才开始分化。民事权利、政治权利、社会权利形成的时期分别是18世纪、19世纪、20世纪。马歇尔公民权理论的一个重要的原则是每一个公民都享有平等的公民权利，但在古代社会里，公民并不享有平等的身份，享有公民权利的人群范围是随着社会的发展在不断变化着的。随着公民权利的扩大，享有权利的公民阶层也随之增加。公民权利仅限于那些拥有财产的、信仰新教的白色人种所拥有，甚至还限于男性。随着社会的发展，民事权利和政治权利逐渐地向妇女、，工人阶级、犹太人、天主教徒、黑人和其他以前被排除在外的群体延伸。这个过程是随着封建制度逐渐解体而发生的。

封建社会的解体，对个人来说，逐渐解除了人们的身份限制，享有公民权利的人群的范围在不断扩大。在民事权利得以实现的基础上，19世纪末，20世纪初以投票权和政治参与为标志的公民的政治权利得以实现。但是，马歇尔认为，完整的公民权利只能在自由民主的福利国家中才能实现，因为在自自由民主社会里，人民才是平等的，公民才能平等地享有权利，公民身份才能得到最完整的体现。福利国家通过保障所有公民的民事权利、政治权利和社会权利从而使每一个社会成员感到自己十足地是社会的成员，并能够充分参加和享受社会的共同生活。一旦这些权利中的任何一种被限制或侵犯，人民都将被边边缘化并且不再能参加共同生活。换句话说，人民作为公民的意义也就将因公民权利受到侵犯而变得不完整。

作为一个历史过程，公民权利经历了三个历史阶段的发展才获得其完整的意义。而福利国家也正是在公民权利发展的基础上，才获得了社会的合法性。因此，当我们进入到福利国家的发展来看待公民权利的社会福利思想，通过对全民性普遍福利制度的事实来考察马歇尔的思想时，它的理论的和社会政治的意义才会得到充分的显示。

三、以公民权利为基础的社会福利理论

马歇尔从历史的角度对公民权利的论述，揭示了公民权利的社会福利观追求普遍平等和人的自由的实质和价值。从社会福利思想发展的角度看，公民权利的社会福利观的形成是社会福利思想的重要历史发展标志。它把早期以人道主义为基础的福利思想提高到以权利和人的需要为基础的福利思想，并且使社会福利的性质，由安抚性的救济和策略性的社会控制与统治手段，变成了人们值得为之奋斗的幸福事业和社会政治追求的基本目标。因而，具有重要的社会进步意义(钱宁，2003)。

而我们知道，在公民权利的社会福利思想没有确立之前，社会福利的理念是慈善救济，社会福利的政策是以《济贫法》为象征的所谓社会救济。其实质是把向穷人提供某种形式的福利照顾当作稳定社会、平息穷人不满的手段。因而，在《济贫法》的实施过

程中，穷人常常处于一种屈辱和受排斥的状态。而“济贫”的结果也没有真正消除社会不平等。在某种程度上，《济贫法》还发展了社会不平等。因此，马歇尔指出，20世纪以前公民权利的发展，并没对社会不平等产生实质性的影响。从公民权利的内容来看，由于社会权利还没有形成，人们还不能平等地享有社会权利，人们不可能对改善社会福利有任何的要求权，因而，在社会福利的发展中，人，特别是穷人，只能是被动的福利施舍的对象。他们只能处在不平等的社会关系中，按照主流社会或富人的意志生活。所以，尽管《济贫法》也试图作消除社会不平等的工作，但它却不可能在实际的意义上对改变社会不平等起积极的作用。

马歇尔以布思(Booth)教授对伦敦市民的生活状况调查为例，认为公民权利平等原则真正发展的标志是布思对伦敦人劳动与生活的调查和皇家委员会对老年穷人的调查为标志。马歇尔指出，之所以将布思的调查作为公民权利平等原则的重大发展，是相对于《济贫法》来说的。在《济贫法》时代，“贫民”是一个具有道德判断的称谓。“贫民”意味着“酗酒、懒惰、不良生活习惯”等，“贫民”只是施舍的对象，他们没有权利要求国家或富有的人帮助他们解除贫困。救济贫民的直接目的不是促进平等，而是出于稳定社会、维护国家安全的考虑。甚至可以说贫民救济的直接目的是保护某些具有特殊身份的人的权利，是对不平等公民权利的维护。因为济贫活动本身就具有标签作用，标明接受救济的穷人无论在道德上还是在经济上都是低下的。马歇尔认为布思教授的调查贯穿了平等的思想，所以把它称之为公民权利平等原则重大发展的标志。

然而，布思教授的调查报告更多的是对公民权利平等原则的反映，至多不过是公民权利平等原则在观念上的反映。而公民权利平等原则的真正发展更多的还是因为社会及经济资源分配模式的变化，改变了人们经济关系，进而推动了人们社会关系的改变。公民的社会权利通过失业保险、教育和健康服务的提供等社会政策在制度层面上获得了保证。马歇尔认为以公民的社会权利为基础的社会福利制度体系，可以提高公民的福利水平、减少资本主义社会的阶级制度产生的内在的社会不平等。

作为现代社会的基本政治观念，公民权利则是这样的资格：在一个政治地组织起来的社会或民族国家中，公民身份(thestatusofcitizenship）使个人有资格要求社会或国家对他承担责任，使他能够享用各种社会进步带的好处(钱宁，2003)。公民权利首先是共同体对个人的成员资格的认可，个人在共同体中可以像其他任何成员一样对共同体负有责任，同时享有共同体的成果。而公民权利实现的最终标志是人的社会权利的实现。再进一步来说，公民权利的接直表达是个人福利权利的实现。因此，我们可以说马歇尔的公民权利理论为现代社会福利理论提供了直接的理论基础，从而也成为福利国家的重要理论支柱。

马歇尔的公民权利为福利国家制度的建立提供了直接的理论基础，而社会福利的发展则直接与社会权利的发展联系在一起。“任何法定的权利都会与福利必然具有的直接的或间接的性质存在着关联，因为权利存在于那些可以被期待带来福利的利益，以及就平均的计算而言，那些将会带来福利的利益”(T．Ｈ．Marshall，1976)。因此在某种意义上来说，权利的实现是以福利的实现为基础的。英国学者皮尔森(Pierson)提出福利国家的三个指标之一就是公民权利的普及化。根据皮尔森的界定，公民权利普及化包括三个部分：第一，福利与社会保障的提供不再被单纯地视为对贫穷无依者的施舍，也不再

被单纯的视为保持社会的控制；第二，对社会保险／保障的提供被视为国家与公民权利责任关系的一部分；第三，基于以上两点，福利领受不只是同公民身份的象征，而是成为全面行使公民权利的重要步骤。公民权利理论是马歇尔社会福利理论的基础。人人享有平等的公民权利则是马歇尔社会福利理论的基本原则。公民权利的平等原则体现在社会福利体系中就意味着每一个人都有权利享有国家所提供的福利。国家所提供的福利不能以人们的身份为依据，否则就意味着平等的原则被打破。例如，1834年的新《济贫法》(New poor law)：在马歇尔看来就不是一部真正的福利法案。因为新《济贫法》强调的是鼓励个人自己解决自己所遇到的问题，公共援助并不被看作是公民的权利，政府也不需要对失业负责(RoberL．Barker，1987)。新《济贫法》“放弃了对工资体系的干预，也放弃了对自由市场力量的干预。它只对那些因年龄因素或疾病而无法进入市场打拼的人，以及对那些放弃努力、承认失败以及悲悯自怜的弱者提供救济”。这在马歇尔看来就违背了人人享有平等的公民权利的原则，与社会保障的理念是相悖的。

公民权利的理论推动了全民福利制度的建立，为福利国家的发展提供了直接的政治道德根据。在公民权利的理念下，福利成为公民在国家中所应该享有的权利。公民有权利要求国家为其提供共同的福利保障。国家则有义务建立社会福利制度体系，以履行其对公民的福利责任。公民权利理论使社会的弱势群体拥有了向国家要求福利的基本权利。这就与过去的把福利当作恩赐的社会福利理念有了本质的区别。当福利是国家或有钱人给穷人的一种恩赐时，施与受双方被置于完全不平等的地位上。接受恩赐的穷人不仅在经济上与恩赐者是不平等的，由经济关系的不平等又进一步导致社会关系的不平等。因此，接受恩赐的穷人难免被贴上道德标签，他们在接受福利援助的同时，也不得不接受人格的侮辱和道德上的强制，甚至是人身的束缚。以公民权利为基础的社会福利理论让福利的享有者避免了被标签化，接受福利援助不再伴随不平等的经济关系和社会关系。

第四节福利国家社会福利理论分析

在西方国家里，对于福利国家的定义和内容有颇多争议，但是，对于将公民权利作为福利国家的核心概念却有着很大的一致性。马歇尔提出通过社会政策和社会服务使底下阶层和贫困者都能真正享有公民权利，包括政治上的选举权、言论、结社、罢工等公民权利。马歇尔对公民权利与福利国家的关系的论点，在西方社会所谓“福利共识”年代，成为福利国家的指导思想是直不争的事实(赵维生，1999)。分析福利国家的社会福利理论，对我们了解现代社会福利理论问题，发展社会福利事业，不仅是必要的，也是有意义的。

一、福利国家与国家的功能

福利国家是一个政治学的概念，它是一种国家形态(周弘，2001)，是国家功能在现代民主社会的一种表现形式。关于国家功能，有很多不同的理论作了千差万别的解释。但是，一般来讲，几乎所有政治理论家都将国家的功能分为对内维护秩序和对外保障国家安全的功能(猪口孝，1989)。对内维护秩序指的是保护公民生命和财产安全，使之不

受其他社会成员的侵害，并制止由于私人纠纷导致的公民间的暴力冲突；同时，还要镇压社会成员对国家意志表现出的超过允许限度的反抗。对外保障国家安全指的是防御敌对国家的攻击以及为了国家利益而组织的对外战争。

国家的这两方面功能的实现都依赖于国家的三个关键要素：强力、权力和权威。强力表现为对保障国家安全的军事力量，权力表现为对内进行控制和管理的统治力量，而权威则表现为国家行使这些力量的合法因素，或政治责任。这三个要素之间有着复杂的相互关联性。对外的强力有赖于对内统治权力的顺利实现，而对内统治权力的实现又有赖于代表国家行使权力的组织的合法性。在国家形态的发展过程中，权力和权威交互滋养共同发挥作用，实现对社会的控制，维护着社会秩序。国家可以通过强制手段维护社会秩序，也可以通过获得人民的认同达致良好的社会秩序。但是，权力和权威从来都不可能单独地成为支撑社会秩序的力量。权力和权威在维护社会秩序过程中消长，反映所维护的秩序的不同。麦基弗认为，政治秩序的实质内容从来都是不同的，正如秩序在学校和监狱中具有不同意义一样，政治秩序在不同的社会背景中也有不同的含义。它对于奴隶国家意味着统治，而对于民主国家则意味着社会福利(麦基弗，1966)。在专制国家里，国家通过强权压制被统治者的需求，将统治者的意愿强加给被统治者。当国家机器具有足够的力量压制人民时，社会可以表现出稳定的秩序。但是，强权之下必定孕育着随时可能爆发的反抗。一旦国家机器不足以压制人民时，就会导致政权的更迭，甚至国家的解体。但是，不可否认的是，即使是在专制国家里，权威也并非消失得无影无踪，统治者也会通过为人们提供福利的方式来获得人民的支持。

在现代民主国家里，统治者集团则更多地通过建立权威来实现社会控制。建立权威最好的选择是给人民提供更多的福利。迈克尔·罗斯金等在《政治科学》一书中提出，建构国家过程五个阶段所可能面对的五种危机：认同性、合法性、渗透性、参与性和分配性，其中分配性在现在民主国家是民众最为关注的一个问题。它的一个经典性问题是“谁得到什么”?一般来说多数劳动阶级会把选票投给许诺高工资、增加受教育机会和更多福利待遇的政党。因为无论是在专制社会里还是在民主社会里，普通大众在社会分配过程中总是处于劣势地位。在专制社会里，普通大众的需求遭到强制权利的压制；而自启蒙时代以来，人逐渐站到历史舞台的中心地位上(迈克尔·罗斯金等，2002)。人不再是国家的工具，而是国家的目的。国家成为人为了自己的利益而组成自己的国家。这就凸显了国家的福利功能，这就使福利既成为建构国家的手段，同时又是国家功能的一个重要的组成部分。这就使国家的社会福利功能越来越得到强化。在欧洲一些国家里，国家的社会福利功能的强化最终表现为福利国家。英国的福利国家发展过程就是一个典型的例证。英国的福利国家制度体系是伴随着工业化过程而生长的。工业化带来了一些社会问题，这些社会问题不仅冲击来自农业社会的人们的生活秩序，同时也威胁到国家的合法性。贫穷是工业化过程中的英国首先面对的一个最为严重的社会问题。贫穷成为一把双刃剑，既威胁着贫困者的安全，又威胁着国家的安全。社会福利责任成为国家所必须承担的责任。如果国家不承担社会福利责任，国家安全就将面临威胁。因为在工业化的同时，劳动阶级也意识到了自己的力量，通过选举自己的代表，进行政党斗争和议会斗争(周弘，2001)。这对有产阶级的统治不能说不是一个威胁。统治者必须通过为劳动阶级提供一定的福利，才能稳定自己的统治。

另一方面，工业化为国家提供了更多的税源，使国家有了足够的财力用于为人民提供社会福利。J．D．马歇尔把国家对社会福利的承担看作是国家职能的转变，而不是简单地由国家提供福利。在英国，福利国家的发展被看作是与民族主权国家的形成同步的(周弘，2001)。传统社会网络无力应付市场给人们生活带来的不确定性危机，只有国家有能力运用手中的权力保护人民免于社会风险。这成为国家政权获得合法性的重要依据，同时也是建构国家权威的重要途径。国家功能的福利化转向成为工业化以来国家功能发展的基本趋势，这。也成为福利国家重要的政治基础。

二、福利国家与社会需求

工业化为福利国家的形成提供了必要的财力基础，国家的福利化转向则为福利国家的形成提供了政治基础。那么什么是福利国家?一般教科书的定义是“福利国家有责任保障其公民某些基本的福利水准”。福利国家的核心理念是人民享有平等的公民权利。在公民权利理念之下，由国家为公民提供必要的福利保障，就可以使每一个公民都拥有“去商品化(de—commodification)的地位以对抗市场的力量”(GostaEsping—Andersen，1999)。市场社会里，决定个人地位及福利的一个首要因素是个人成就，甚至人本身也被商品化。人的商品化从本质上来说是对人性的否定。去商品化则保证了个人生存的基本权利，保证个人可以免受市场风险的困扰，而维持一般生活水平。福利国家的基本理念就是每一个公民都有权利获得国家的福利保障以免除市场社会的风险对个人生活的冲击。在这一点上人们对福利国家的概念基本上取得了一致。但是，国家应该通过什么方式向公民提供福利，又应该提供多大程度的福利，在不同国家乃至不同社会福利思想家那里则有很大的差别。

埃平·安德森(1999)将福利国家分为三类，即自由福利国家、组合主义福利国家、社会民主福利国家。自由福利国家是以资产调查式的救助、有限的普遍性转移或有限的社会保险规划为主。福利给付主要是针对那些在市场竞争中失败或没有能力参与市场竞争的人群。国家所提供的救助的依据是个人需求调查。而且这种需求调查必须是可实证的，通常又是建立在人们痛苦需求的基础上。这种需求调查的背后实际上仍然暗含着对个人在市场竞争中个人成绩的评估。并且，国家提供社会福利的基本原则是让福利低于一般工作所得，以避免人们用福利代替工作，产生对福利的依赖。福利给付标准十分严格，甚至是苛刻的，并且带有一定的社会烙印。同时，政府一方面是消极地为那些依赖人群提供最低水准的社会救助，另一方面则积极地鼓励人们从私人部门通过契约的方式获取福利。因此，这种类型的福利国家并没有从根本上去除市场风险对人们的威胁，特别是对社会中弱势群体的威胁。安德森甚至认为这种类型的福利国家反而鼓励了市场的力量。

第二类是组合主义福利国家。这类国家实行的是强制保险，并且实施严格的资格审查。尽管国家和雇主都要分担社会保险的保费，但是，国家和雇主所给付的保费是以个人缴付的保费为前提的。所以从根本上来说，这类福利国家的基本理念是要求公民要对自己的安全负责，而不是由国家来负责。购买社会保险成为公民的责任。安德森批评这种模式过分依赖于保费的缴付，因此强制社会保险的给付就很大程度上要依赖市场和就业，也就间接地依赖个人的市场成就。个人的工作表现和所缴纳的保费成为社会保险的依据。因此也就没能达到去商品化的作用，在实现社会公平方面也就变得不是很彻底。

第三类是社会民主体制。社会民主论者不容许在国家与市场之间以及劳工界给予中产阶级之间的二分情形。他们追求促进最大程度的福利国家，而不是其他体制所追求的最小需求的平等。这种体制的一个直接的做法就是提高给付水平，甚至提升到中产阶级的偏好水平。这种体系直接来源于贝弗里奇普遍性公民权利原则。在这类福利国家中，福利的实现主要考虑的不是公民的需求和工作表现，而是公民的资格或者是否具有该国长期居住权利的人。这种福利模式依据的是均一给付原则，因此这种福利也就获得了“人民福利”(people’s welfare)称誉。这种福利体制具有强烈的去商品化潜能，影响去商品化程度的唯一因素是给付标准的高低。

安德森对这三种类型的福利国家基本上与蒂特马斯的三分法是一致的。蒂特马斯的三分法是残补式的、工业表现成就的、制度的三类福利国家。这种分类只是一个大致上的划分，实际上并没有哪一个国家非常典型地属于哪一个类型。而一个国家是否是福利国家，人们的标准也并不是非常确定的。安德森则是从三个具体社会福利项目来确定福利国家，即年金、疾病和失业保险。他认为这是确定一个劳动者独立于市场之外的程度的最重要指标。表5—1是安德森列出的18个先进工业国家在老年年金、疾病给付、失业保险三个方面的去商品化程度(埃平斯—安德森，1999)。

┌──────┬─────┬───────┬─────┐

│国家│年金│疾病│失业│

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│澳大利亚│5．0 │4．0 │4．0 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│奥地利│11．9 │12．5 │6．7 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│比利时│15．0 │8．8 │8．6 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│加拿大│7．7 │6．3 │8，0 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│丹麦│15．0 │15．0 │8．1 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│芬兰│14．0 │10．0 │5．2 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│法国│12．0 │9．2 │6．3 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│德国│8．5 │11．3 │7．9 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│爱尔兰│6．7 │8．3 │8．3 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│意大利│10．5 │9．4 │5．1 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│日本│10．5 │6．8 │5．0 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│荷兰│10．8 │10．5 │11．1 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│新西兰│9．1 │4．0 │4．0 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│挪威│14．9 │14．0 │9．4 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│瑞典│17，0 │15．0 │7．1 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│瑞士│9．0 │12．0 │8．8 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│英国│8．5 │7．7 │7．2 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│美国│7．0 │0．0 (a) │7．2 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│平均数│10．7 │9．2 │1．9 │

├──────┼─────┼───────┼─────┤

│标准差│3．4 │4．0 │1．9 │

└──────┴─────┴───────┴─────┘

周弘则用国家的社会转移支付占平均所得税的比率来衡量一个国家的社会职能的大小，见表5—2(周弘，2001)。

一般来讲瑞典、英国被看作是典型的福利国家，而美国则不是福利国家。这一点从以上两个表中也可以得到证实。当然，我们必须清楚的是，以上两个测量福利国家的方法只是对福利国家的实证指标的测量，而可实证的方面又常常只是经济方面的福利。所以，实证的测量只能作为确定福利国家的参考。

┌──────┬─────┬──────┬──────┬─────┐

│国别│年份│平均税率│转移支付率│％│

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│瑞士│1982 │26．0 │7．3 │28．0 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│西德│1984 │36．0 │19．8 │55．0 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│爱尔兰│1987 │29．5 │20．5 │69．5 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│芬兰│1987 │36．9 │27．7 │75．0 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│澳大利亚│1985 │32．2 │11．3 │35．1 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│荷兰│1987 │67．2 │28．3 │42．1 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│加拿大│1987 │24．8 │12．4 │50．0 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│瑞典│1987 │45．0 │35．5 │78．9 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│挪威│1986 │32．5 │15．1 │46．5 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│英国│1986 │31．0 │24．3 │78．4 │

├──────┼─────┼──────┼──────┼─────┤

│美国│1986 │30．6 │9．4 │30．7 │

└──────┴─────┴──────┴──────┴─────┘英国学者皮尔森则归纳了福利国家的三个指标：第一，社会保险制度的确立。社会保险制度是福利国家的一个共同特征。在市场经济社会里，人们缺乏对抗社会的结构性转变所带来的风险的应变能力，如果国家、社会不能在制度上予以保障，人民就可能陷入困境之中，而且最终也必将危害社会本身；第二，社会开支的增长。皮尔森认为，无论福利范畴与提供模式如何差异，西方福利国家的另一个特征就是社会开支(特别是社会保障与其他福利服务开支)均占国家预算的相当大的比例。皮尔森从欧美17个工业国家的社会开支作综合统计，发现通常福利国家的社会开支一般都会在CDP的5％以上。第三，公民权利的扩大。公民权利的扩大包括三个层次，首先，福利与社会保障的提供不再是对人们的施舍，更不是社会控制，而是公民的权利；其次，对于社会保险、社会保障的提供，是国家与公民权利、责任关系的组成部分；第三，福利的获得不只是公民身份的象征，也是公民行使公民权利的一个重要步骤(Pierson，1991)。

福利国家绝不是简单意义上的福利提供多少，而是一个综合的概念，它涉及政治、经济以及社会公平等诸方面的问题。二战以后，福利国家制度对欧洲的发展发挥了巨大作用。但是，随着社会的发展，福利国家制度给欧洲各国造成了越来越重的负担。这就是人们所说的福利国家的危机。

三、福利国家的危机

福利国家制度是欧洲发达国家颇引以为自豪的创造，几十年来，它对政局稳定、经济发展、劳资合作以及人类自身的良性发展起到了积极作用。福利国家制度使人们可以在很大程度上免于市场经济给人们带来的不可预测的风险。但近年来欧洲的社会福利制度陷入严重危机，在经历了几十年的辉煌之后，福利国家陷人了全面的危机之中。

首先是福利国家的财政危机。调查表明：早在1990年，欧共体12国在养老金和医疗保健方面的亏空就达7．5万亿欧洲货币单位，相当于同年欧共体国内生产总值的145％。1995年，法国社会保障总赤字达1 200亿法郎。瑞典政府1994年的财政赤字为1 900亿克朗。比利时的社会保障制度已累计亏损350亿法郎。意大利全国社会保障公司1994年底累计亏损达59万亿里拉。社会保障财政状况一直较好的德国从1995年起也出现了医疗保障赤字(吴晓玲，2000)。

第二个表现是福利国家的财政危机直接导致了经济危机。过高的福利标准，让欧洲人为此付出了沉重的代价。欧洲各国向人们提供的高标准的福利是通过向企业和个人征

税维持的，因此也就给企业造成了沉重负担，导致其竞争力下降。所以，沉重的社会福利负担增加了欧洲生产的成本，束缚了它在世界市场上的竞争能力，使欧洲难以和美国、日本及东南亚地区竞争。更重要的是福利国家开始违背其本来目标。在许多国家，福利国家制度逐渐成为官僚化机构，还产生了奖懒罚勤的后果。一些人看到，多工作并不能使生活改善多少，甚至还不如领取补助和失业金合算。因此，人们的工作动机下降，形成了所谓的养懒人现象。“我们的公民不再有能力和意愿承担税收的负担，缺少了它，福利国家就无法运转”(K．0．Feldt，1996)。

福利国家危机的第三个表现是失业危机。失业危机与财政危机和经济危机有着密切的逻辑关系。财政危机和经济危机直接导致了失业危机，而失业危机又进一步加剧了财政危机和经济危机。近些年来，欧洲国家的失业率居高不下，许多国家的失业率都在两位数以上。20世纪80年代以来，欧盟在其政策性文件中就开始用醒目的文字提醒人们注意“失业率10．3％”。当然，应该指出的是造成失业的原因并非只是高标准的福利一项，产业结构调整也是导致失业的一个直接原因。但是，这也并不能掩盖高额福利开支所带来的负面后果。失业人数的增加导致失业保险规模的扩大，而同时纳税人却越来越少。失业保险赔付总量的增加，税源的减少，从两个方向给福利国家带来强大的压力，可以说危机重重。

在失业率高居不下的同时，人口老龄化也进一步加剧了福利国家的危机。第二次世界大战以后，由于生活稳定和医疗水平的提高，人均寿命普遍提高。欧盟成员国人均寿命从二战结束后的66岁上升到50年后的76岁。这就意味着个人平均领取养老金的时间增加了10年，平均享受医疗照顾的时间也相应多出10年。与人口寿命延长相对应的是出生率的下降。出生率的下降意味着在职工作的人口数与领取养老金的人口数在不断接近。1990年欧盟在职人口数与领取养老金的人口数的比例是15：1，而50年后这个比例可能会达到1：1．5。以德国为例，20世纪60年代以来，德国出现纳税人相对于退休人员的比例下降的趋势。德国劳工部的测算是90年代退休人口的比例是35％，2000年是40％，2020年是50％，2035年是68％，此后才会开始回落。医疗保险的支出增长更快，德国医疗保险支出从1960年的人均约330马克增至1985年的大约3 000马克，整整增长了8倍(周弘，1998)。人口老龄化加重了福利国家制度的压力。·福利国家的危机使改革成为一个热门话题。但是，改革的道路却是异常艰难。福利国家已经积重难返，改革的道路障碍重重。福利国家改革中最大的障碍来自与福利国家制度相伴的普选制度。各政党在选举中心态极为矛盾。一方面每个希望赢得大选的政党都在试图改变福利国家经济发展的不利局面。但是要赢得大选，又要取悦于选民。政治家们深知要取得经济的发展就必须削减福利支出，但是要赢得选举，由不得不向选民承诺更多的福利。这就形成了一个解不开的怪圈，高额的福利支出成为套在各福利国家政府脖子上的绞索，越拉越紧。特别是在经济全球化的过程中，国家间的竞争使福利国家处于异常不利的地位上。经济全球化首先是产品价格的竞争，而福利国家由于高额的福利支出，使劳动力成本居高不下，产品在国际市场上缺乏足够的竞争力。因而许多跨国公司不断地将资本转移到劳动力成本较低的国家。这更进一步减少了福利国家的税源，造成了更大的困难。这又成为福利国家的另一个怪圈，高额的福利支出要求有高额的税收作为保证，而高额的税收造成的资本转移又减少了税收总额，使高额福利支出难以为

继。危机的形势逼迫福利国家形成了一个共识，那就是福利改革是必由之路，但是怎样改革，各国都在探寻自己的道路。在有些欧美国家出现了福利缩减的现象，而在南欧和部分东欧国家则出现了福利国家继续完善的迹象，在另外一些东欧国家，福利国家正在经历着解体与重组(周弘，2001)。

总之，福利是现代国家建构过程中不可回避的问题。但是，如何在国家的经济发展、社会控制与公民权利和社会公正之间取得均衡，这是每一个国家的政府都必须解决，但却永远不可能一劳永逸得到解决的问题。福利国家的发展过程为我们提供了一个鲜活的例证。

思考题：

１、如何理解公民权利与福利国家制度的关系？

２、福利国家危机的根源是什么？怎么才能解决福利国家的危机？