现代城市基础设施管理体系初探

用， 即实行付费享用制。该运作模式的好处是有利于减轻政府在 城 市 公 共 服 务 供 给 上 的 财 政 负 担 ， 但 由 于“ 公 共 性 ”与“ 营 利 性”之间存在矛盾， 所以能够列入该运作模式的公共服务项目的 范围具有局限性， 需要慎重确定。
２． 政府或社会投资人投资， 公共事业组织竞标提供公共服 务 。这 是 一 种 公 私 合 作 式 的 运 作 模 式 。在 这 种 模 式 中 ， 城 市 基 础 设施项目由政府投资， 或者由社会投资人投资建设后移交给政 府。政府通过向全社会公共事业组织招标的方式选择基础设施 的管理者来提供公共服务， 公共事业组织通过竞标取得基础设 施的管理权和公共服务提供权， 并与政府签订公共服务供给的 行政合同， 按合同向社会大众提供服务。该运作模式的好处是以 契约的形式规范、约束政府与公共服务提供者之间的责任和行 为， 使公共服务的质量和数量得到保证， 但须准确确定公共服务 标准。
（ 作者单位：石家庄经济学院公共管理学院）
２００８·１５ 经济论坛 ４７
４６ 经济论坛 ２００８·１５
ＭＡＲＫＥＴ·市场经纬
吸引
社会
投投资人资城市政府投 资
基础设施 项目
公共需求
监控
招
直接服务
服
标
提供者
务
社会 大众
参与
图
２． 政府的职能更加明确。在现代城市管理体系中， 政府的职 能 将 得 到“ 精 化 ”， 主 要 负 责 城 市 管 理 决 策 ， 指 导 执 行 系 统 开 展 城市管理工作， 不再直接承担大量的城市管理具体事务， 成为真 正的有限政府。
三 、现 代 城 市 基 础 设 施 管 理 体 系 的 运 作 模 式 １． 社 会 投 资 人 投 资 建 设 基 础 设 施 项 目 ， 并 且 直 接 提 供 公 共 服 务 ， 拥 有 一 定 的 收 益 权 。这 是 一 种 市 场 化 、商 品 化 比 较 强 的 运 作 模 式 。在 这 种 模 式 中， 政 府 不 对 基 础 设 施 项 目 投 资 ， 而 是 以 特 许、优惠政策或其他方式吸引社会投资人进入城市基础设施建 设领域。基础设施项目的生产和经营完全按照市场规则运作 ， 社 会投资人承担为社会大众提供公共服务的职责， 并在一定期限 内拥有一定的收益权， 其收益来自公共服务的享用者交纳的费
市场经纬·ＭＡＲＫＥＴ
现代城市基础设施管理体系初探
文 ／ 王立校 靳秉强
一 、设 计 现 代 城 市 管 理 体 系 的 基 本 要 求 自上个世纪 ７０ 年代以来， 西方发达国家逐渐开展了声势浩 大的新公共管理运动。伴随着新公共管理运动的开展， 许多新的 公 共 管 理 理 论 应 运 而 生 。其 中“ 重 塑 政 府 理 论 ”指 出 ， 政 府 的 职 能 是“ 掌 舵 ”而 不 是“ 划 桨 ”； 政 府 应 与 私 人 部 门 建 立 合 作 伙 伴 关系， 采用企业管理的方式来改造政府的管理。“治理理论”指 出 ， 国 家（ 社 会 ） 管 理 的 主 体 不 仅 仅 是 政 府 ， 政 府 应 与 社 会 建 立 广泛的伙伴关系， 其基本点是运用权利去引导、控制和规范公民 的各种活动， 最大限度的促进公共利益。理想的社会管理应为 “ 善 治 ”。所 谓 的“ 善 治 ”就 是 要 合 理 的 分 配 社 会 组 织 和 公 民 的 权利和义务。这些新理论的一个基本点就是， 国家事务和公共事 务的管理应当抛弃传统的政府管理的单一主体模式， 而转变为 由政府和非政府组织（ 或第三类组织） 共同管理的多主体模式。 换句话说， 现代社会是个多元化的社会， 存在着多元的社会主 体， 多元化社会的事情就应该由多元社会主体共同来做， 即政府 之外的其他社会组织和公民同样具有管理社会和城市的义务。 西方发达国家公共管理改革取得了较大的成功， 这些新公 共管理的实践和理论为我国城市公共服务供给改革指出了一条 思 路 。按 照 这 些 理 论 ， 在 城 市 管 理 上 ， 政 府 就 应 该 与 其 他 社 会 组 织建立良好的“合作伙伴”关系， 构成新的城市管理体系， 变“我 来做”为“我们共同来做”， 形成城市管理的社会化， 即对于城市 管理， 要改变传统的政府大包大揽的做法， 将一些政府职能通过 向社会转移或委托代理等方式， 转移出政府， 一方面达到提高政 府行政效率， 节约财政开支的目的， 一方面达到公民权利和义务 的平衡， 形成全社会公民共同治理的良好局面。 在 城 市 管 理 中 ， 政 府 的 职 能 是“ 掌 舵 ”而 不 是“ 划 桨 ”。过 去 ， 我 国 政 府 的 职 能 是 既“ 掌 舵 ”又“ 划 桨 ”， 是 一 种“ 全 能 型 ” 政府。政府为了满足公众对公共管理的需求， 只有增加机构和人 员 ， 增 加 财 政 开 支 ， 这 只 会 引 起 公 众 不 满 。在 这 种 情 况 下 政 府 只 有 转 变 其 职 能 才 能 适 应 当 前 发 展 的 需 要 ， 即 不“ 划 桨 ”只“ 掌 舵”。所谓“掌舵”， 主要是“指方向”、“定规矩”、“纠偏差”， 即 政 府 在 城 市 管 理 过 程 中 扮 演“ 掌 舵 者 ”的 角 色 。
政府的角色的转变必然使得公众和其他社会组织成为城市 管理的直接管理主体， 但是由于公众个人力量的有限， 各类社会 组织也就自然成为管理主体， 即城市管理主要应由各类社会组 织来做。这里的各类社会组织就是国外所说的 “非政府组织 （ ＮＧＯ） ”或“第三类组织”。“非政府组织”积极参与城市管理， 可更好地促进政府职能转变， 将它从微观管理中转变出来， 集中 精力进行宏观管理。就中国现有的基本情况来看， 是一个社会事 务 和 社 会 成 员 构 成 复 杂 、差 异 明 显 的 社 会 ，“ 非 政 府 组 织 ”在 城 市管理中的参与， 可以在不违背现有的宪法和法律的前提下， 针 对各个不同的问题从广大群众的根本利益出发进行管理， 形成 一种高度的微观自治， 同时也极大地节约了城市管理的成本。
上述三种运作模式， 第一种具有局限性， 不宜大量采用； 第 二种具有通用性， 可以普遍用于绝大多数的城市基础设施项目； 第三种在西方发达国家比较常见， 在我国广泛推行还有一定难 度， 但不失为一个重要的发展方向。
注： 本文是河北省软科学指导项目 《河北省现代城市管理体系研 究》（ ０５４５７２１０９） 的部分研究成果。
３． 政府或社会投资人投资， 志愿者组织提供服务。这是一种 以志愿求公益的运作模式。在这种模式中， 公共服务完全由各种 公益性的志愿者组织向社会大众提供， 并且是无偿的。城市基础 设施项目的建设有三条途径， 一是来自于社会的无偿捐赠； 二是 来 自 于 政 府 投 资 ； 三 是 来 自 于 企 业 投 资 。基 础 设 施 项 目 建 成 后 ， 由政府委托相当的志愿组织向社会大众提供志愿服务。
３． 政府与各种社会组织建立合作机制是现代城市管理的有 效途径。社会组织和民众的广泛参与 ， 以及政府职能的“精化”， 并不等于政府放弃城市管理具体事务， 而是与社会组织建立良 好的合作机制， 各显其能， 各负其责， 紧密配合， 共同服务。
在 这 个 新 模 式 中 ， 涉 及 了 政 府 、社 会 投 资 人 、公 共 服 务 直 接 提 供 者 、社 会 大 众 四 方 的 关 系 。城 市 政 府 一 方 面 根 据 社 会 大 众 的 公 共 服 务 需 求 ， 决 定 公 共 服 务（ 基 础 设 施 ） 项 目 ； 另 一 方 面 投 资 或者通过政策吸引社会投资人投资建设公共服务 （ 基础设施） 项目， 并且通过招标等方式选择公共服务的直接提供者； 再一方 对基础设施提供公共服务的状况进行监督， 以保证社会大众得 到满意的服务。社会投资人对基础设施项目投资， 并从政府得到 优 惠 政 策 。基 础 设 施 项 目 建 成 后 ， 可 移 交 给 政 府 ， 也 可 直 接 参 与 公共服务的提供。公共服务提供者通过竞标等方式得到公共服 务供给权后， 直接向社会大众提供服务， 同时接受政府的监督。 社会大众从公共服务提供者那里享受公共服务， 同时将公共服 务需求向政府表达。
二 、城 市 基 础 设 施 管 理 子 体 系 的 基 本 构 成 城市基础设施分为六大类分系统设施， 分别是城市能源设 施 、城 市 给 排 水 设 施 、城 市 交 通 设 施 、城 市 通 信 设 施 、城 市 环 保 设 施和城市防灾设施。这六个方面的系统既互相独立又密切配合 ， 共同保证城市生产与生活的正常运行， 为社会大众提供公共服 务。 城市基础设施管理子体系包括建设与管理两个环节， 其建 设的投资主体可以是政府， 也可以是社会投资人； 其管理的直接 主体一般情况下不是政府， 而是各类公共事业组织， 也可以是社 会投资人。按照前述基本要求， 构建我国城市基础设施管理新模 式如图所示。 这个管理模式的根本点在于 “建管分离”。所谓 “建管分 离”就是把城市基础设施的建设与管理（ 提供公共服务） 的职能 分开， 某项基础设施的建设者（ 投资人） 并非必定成为该设施的 管理者（ 服务提供者） 。特别是政府， 不宜作为直接管理者， 而应 作 为 监 控 者 。现 代 城 市 管 理 体 系 的 特 点 如 下 。 １． 社会组织和民众的广泛参与。在现代城市管理体系中， 无 论是决策系统， 还是执行系统， 或是监督反馈系统， 都有社会组 织和民众的参与。特别是在执行系统中， 社会组织和民众的参与 程度非常高， 绝大多数城市管理事务都由社会组织和民众来执 行， 可以说是城市管理的第一主体。