第二章 行政环境

第二章行政环境
一、行政环境的含义
所谓环境，是针对特定系统而言的，也就是处于特定系统的边界之外，占据一定空间，构成主体存在条件的种种物资条件和情势因素的统称。

环境就是指处于特定系统边界之外的一切因素的集合。

所谓行政环境就是处于特定行政系统边界之外的，能够对该系统的存在、运行与发展产生直接或间接影响的各种事物与情势的总和。

二、行政环境的基本属性是复杂性、相关性与综合性、层次性、动态性
三、行政环境的类型（一）自然行政环境（指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然因素的集合或统称）与人造行政环境（在人类社会活动中形成与发展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素的总和）；（二）宏观（指能够对行政系统策略层次的存在与运行产生直接或间接影响的行政因素集合）、中观（在这不仅仅指对行政管理层次产生影响）与微观行政环境（特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与之接触的各种物理、生理与心理因素总和，主要对特定行政行为或行政人员个体发生的作用）；（三）国际环境与国内环境
四、行政生态模式
真正使行政生态研究成为一门系统的行政学分支学科并使其在学术界占有一席之地，则是弗里德·雷格斯。

其代表作品《行政生态学》，其提出一套较为系统的行政理论模型，也就是著名的“融合—棱柱—衍射的行政模型”（注：融合型行政模式是指农业社会的行政模式，该模式特点：行政效率极为低下。

衍射型行政模式指工业社会的行政模式，该模式特点是有着高度分工的不同行政机构组成，它们各自执行不同的专业化职能，分工明确，各司其职，以科学性与效率为追求目标。

棱柱型行政模式是指过渡型社会的行政模式）。

该模式理论只是为解释与说明不同国家行政系统的差异性提出的一种理想假设。

五、经济环境
1.经济环境是能够对特定行政系统的存在、运行和发展产生直接或间接影响的各种经济力量、活动、行为方式以及制度规定的统称，是特定行政系统所处的国家或地区经济力量与经济活动方式的总和。

2.行政系统的经济环境基本构成要素应该包括经济力量、社会经济结构、经济体制以及科技发展水平等基本经济因素。

3.经济力量对行政管理的影响：经济力量是特定行政系统最基本的总量经济因素，它直接决定该系统所处社会大系统的社会经济发展阶段，决定着行政系统赖以生存的社会物质财富基础。

因此，经济力量因素从根本上制约着行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。

4.社会经济结构对行政管理的影响：首先社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构成，即生产资料归谁所有、不同人群在生产过程中的地位以及产品如何分配等问题。

社会生产关系属于社会的经济基础，它必然要对作为上层建筑主要成分之一的公共行政系统产生基本性影响和制约。

其次社会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会生活中的参与性质和参与程度，直接影响着行政职能结构、经济管理方式及管理手段的选择。

最后，社会经济结构还包含有社会分工与专业化发展程度这一重要社会经济结构性因素。

5.经济体制及其对行政管理系统的影响：一方面，有些国家特定经济体制的确立往往是有意识地选择某种行政体制的结果，或者说是通过特定行政体制予以实现的；另一方面，当今各国无论何种经济体制，都要依赖一定的行政机制才能有效运行。

最后这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的变革。

6.我国现行经济环境的基本特点及其对行政管理的影响：
（一）传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响：
1.传统农业与高科技产业并存的社会生产力发展状况及其对行政管理的影响主要体现：（1）较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈现出强烈的二元经济并存，呈现出强烈的二元经济结构特征。

（2）国民经济各项总量指标取得了长足的进展，但各种人均经济指标却很低。

（3）我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体制，全国各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也逐渐向成熟与完善。

（4）科技发展水平也相当不平衡。

（二）公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济结构及其对行政管理的影响（三）受限市场模式及其对行政管理的影响
所谓“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提出的一种独特的市场体制型。

主要特点“价格的不可决”，即在经济结构已经建构化，但却非完全市场化的社会中，价格除了受市场因素限制外，还要受到买卖双方的社会地位、名望、亲疏关系等非市场因素的影响。

目前受限市场模式仍然在我国存在，主要表现：其一是价格双轨制，即大部分商品实行市场定价，但有少量关系国计民生的所谓基本物资、基本能源及产品仍实行国家定价。

其二是全国市场的分割性。

即全国市场体制的不统一，其主要原因在于“地方保护主义”、“诸侯经济”的存在。

六、政治环境
狭义政治环境是把法律作为一个独立的行政系统环境因素来分析。

广义上政治环境，就政治本身来看，现代各国政治系统中，对行政系统影响最为明显或者说最为重要的政治因素主要包括国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体发达程度以及社会流通性等组成部分。

政治环境是处于行政系统边界之外，能够对行政系统的产生、存在、运行与发展过程产生直接或间接影响的各种社会政治因素的集合。

政治环境的主要因素及其对行政管理的影响：
（一）国家政权组织形式与实际运行状况及其对行政管理的影响：
国家政权组织形式就是国家权力在政府横向各部门及纵向各层级政府间具体划分方式、互相关系及其制度体现。

（二）政党制度及其对行政管理的影响：其一是通过自身的利益表达与利益综合功能，为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。

其二是运用自身所具有的政治社会功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁，及时地把行政系统的有关政策信息反馈给政策制定者与政策对象双方。

其三，政党的执政功能就是通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政治主张。

（三）社会团体与社会流通性的发达程度及其对行政管理的影响：第一，社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒介”。

通过它的作用，社会公众的许多特殊利益要求，愿望才能有效地传递给政府，而政府的政策措施也往往需要通过社会团体才能在社会公众中取得支持和有效实施。

第二社会团体不仅扩大行政系统的效能，而且也塑造着行政系统本身，决定着行政运行程序与规则。

我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响：
（一）中国共产党领导下的多党合作制及其对行政管理的影响
中国共产党对行政管理的影响分为直接影响与间接影响直接影响是指中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府直接相对应的、严密的层级节制型组织系统——
各级党委与党代会直接对行政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能，直接领导行政政策的制定、实施、监督与控制的全过程。

间接影响则是指中国共产党通过各种国家权力组织与政治机构，包括国家权力机关、司法机关，来影响行政系统的组织与运行过程。

（二）人民代表大会制度及其对行政管理的影响
（三）迅猛成长的社会团体组织及其对行政管理的影响
七、文化环境及其对行政管理的影响
所谓行政文化环境就是在特定社会里，社会成员在社会化过程中所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式，及其与公民间关系的认知、情感、态度与价值取向等心理活动的总和，是公共行政系统及其运行方式在社会成员心理上的稳定反映与沉淀。

文化环境的主要因素及其对行政管理的影响
（一）行政价值文化及其对行政管理的影响
所谓行政价值文化或关于行政的总体价值观，又被称为行政神话是指在特定行政环境下，社会民众在社会化过程逐渐形成的，关于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认识与价值取向模式。

（二）行政功能文化及其对行政管理的影响
所谓行政功能文化或说关于行政系统的功能结构观，是在特定行政环境下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认知与价值取向模式。

行政功能文化方面主要有两种代表性的文化观念：1.全能普化型行政功能文化；2.
有限分工型行政功能文化
（三）行政运行文化及其对行政管理的影响
行政运行文化实质上是关于公共行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可称为公共行政过程观，主要指社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在，关于各种公共行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。

（四）行政公共关系文化及其对行政管理的影响
所谓行政公共关系文化可称为政民关系观，即社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认识与价值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与民众间关系的认知、情感与价值取向。

我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影响：
（一）管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观的转变及其对行政管理的影响管制型行政价值观即认为政府的基本价值就在于对社会进行全方位的管制。

服务型价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民经济文化生活为基本功能与价值取向。

（二）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的转变及其对行政管理的影响（三）自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化的转变及其对行政管理的影响（四）依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系文化的转变及其对行政管理的影响。