土地用途管制的外部性_内部性问题及制度改进探讨
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土地利用是 一 个“自 然—经 济—社 会 ”复 合 系 统，其 利用具有经济效益、社会效益和生态效益。从土地利用功 能的分解来看，建设用地利用主要获取经济效益，生态用 地利用主要获取生态效益，而农用地利用则以经济效益为 主，同时具有较强的社会效益（ 粮食安全、社会保障等） 和 生态效益（ 水土保持、生物多样性等） 。
土地利用的经济效益在消费上往往具有较强的竞争 性与排他性，使得其具有一定意义上的私人物品属性。但 与土地利用经济物品产出的市场定价机制不同，土地利用 的社会效益与生态效益涉及到经济、社会、自然环境等多 方面因素，牵扯到的利益主体关系也较为复杂，其产权边 界难以界定，效益也就无法以货币量化，从而不能进行市 场交换。这就使得土地利用的社会效益、生态效益的消费 具有完全的非排他性、非竞争性，且不能通过市场向消费 主体提出补偿，是一种被迫的无偿提供。由此，土地利用 的社会效益、生态效益就被置于了公共领域，成为纯粹的 公共物品。
摘要： 探讨了由于我国土地用途管制制度不完善而导致的管制外部性与内部性问题，这种外部性与内部性问题导
致土地利用中存在几个问题： 管制弹性的缺乏与资源市场配置相左，导致土地配置效率受损； 管制中的区域外部性
造成土地利用收益分配失衡，加剧区域发展不协调； 内部性问题的存在使得寻租现象较为严重，并导致建设用地过
1 土地用途管制 管制是国家利用其强制权，以政府命令替代竞争而干
预市场机制的一种制度安排，其目的是要维护良好的经济 绩效［1 ～ 3］。土地资源是一种重要的空间资源，而空间资源 的稀缺性恰恰又是空间管制的起点。虽然资源贸易作为 一种将稀缺性外部化的方式，在某种程度上能短时期缓和 局部区域的资源稀缺，但在经济全球化推动现代化的空间 范围不断扩展的今天，空间资源的稀缺性难以通过国内的 区际贸易、国际贸易予以化解，空间资源需求的快速增长 与空间资源有限供给之间难以调和的矛盾客观上要求强 化对空间资源需求、空间资源开发与利用的管理［4，5］。此
文章编号： 1001 － 8409（ 2012） 11 － 0033 － 05
Study on the Externalities and Internalities of Land-use Control and the System Improvements
WANG Wen-gang1 ，PANG Xiao-xiao2 ，SONG Yu-xiang2 （ 1． Faculty of Resources and Environment Science，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050024； 2． College of Urban and Environmental Science，Northeast Normal University，Changchun 130024）
土地用途管制改变了各种功能用地的供给曲线，由此 带来土地价值变动。供给数量的限制使管制强度相对较 弱的用地区域（ 如原有建设用地区域） 其收益得到提升， 原本其相对较高的开发成本在面对进入用途管制强度较 高的用地区域的空间准入成本时，又成为相对较低成本。 此时，管制较弱区域的土地收益增加（ 包括实际增加和预 期增加） 事实上是一种非个人努力所带来的收益，即意外 收益。
量供给与农用地（ 或生态用地） 低水平利用的共存。基于此，提出了现行土地用途管制制度应进行制度改进，建立
市场增进型土地用途管制制度，并简单探讨了一个制度改进的政策工具———区域间土地利用功能置换。
关键词： 土地用途； 管制； 外部性； 内部性； 制度改进； 功能置换
中图分类号： F301． 0
文献标识码： A
·33·
战略与对策
《软科学》２０12 年11 月·第 26 卷·第 11 期（总第 155 期）
制制度。我国土地用途管制主要由土地利用规划、土地利 用计划和土地用途变更管制组成［6］。土地利用规划主要 是以土地利用总体规划确定土地用途分区，作为土地用途 管制的基础； 土地利用计划对近期或年度土地利用活动进 行具体的部署和安排，是土地利用总体规划的具体落实， 也是建设用地审批的直接依据； 土地用途变更管制是目前 我国土地用途管制的核心，以农转用审批为重点，由《土 地管理法》、《森 林 法》、《草 原 法》、《基 本 农 田 保 护 条 例 》 等相关法律条款综合构成，对部分用地类型之间的转变进 行了规定［7］。
市场机制下，土地利用功能的转换由其单位投入的边 际收益与边际成本所决定，土地利用的方式由价格机制进 行调节。土地用途管制限制了区域土地利用方式的转换， 这会导致区域土地利用的收益损失。以一单位的农用地 为例，在无用途管制的情况下，如果其利用方式转换为建 设用地所带来的边际收益高于其边际成本，那么土地利用 是趋向于功能转换的。在用途管制存在的情况下，其转换 成本中就需加入空间准入成本，但空间准入成本在一定程 度上是不可预测的（ 或者说是十分高昂的） ，从而使这一 单位的土地保持原有的利用方式。由此，土地用途的管制 就造成了这一单位土地利用的潜在收益损失。
我国的土地用途管制制度始于 20 世纪 90 年代后期。 1998 年颁布的《土地管理法》确定了我国的土地用途分区 管制制度，其中第四条明确规定： “国家实行土地用途管
收稿日期： 2012 － 01 － 15 基金项目： 国家社会科学基金重大项目（ 06＆ZD038） 作者简介： 王文刚（ 1984 － ） ，男，吉林敦化人，博士、讲师，研究方向为经济地理、区域经济； 庞笑笑（ 1984 － ） ，女，河北石家庄人，博 士研究生，研究方向为区域开发与规划； 宋玉祥（ 1955 － ） ，男，黑龙江讷河人，教授、博士生导师，研究方向为区域经济地理等。
《软科学》２０12 年11 月·第 26 卷·第 11 期（总第 155 期）
战略与对策
土 地 用 途 管 制 的 外 部 性 、内 部 性 问 题 及 制度改进探讨
王文刚1 ，庞笑笑2 ，宋玉祥2 （ 1． 河北师范大学 资源与环境科学学院，石家庄 050024；
2． 东北师范大学 城市与环境科学学院，长春 130024）
土地用途管制在保护农用地、生态用地资源方面起到 了重要作用，在很大程度上遏制了建设用地的无序蔓延和 低效利用，对于土地资源的优化利用起到了积极的作用。 但在现实中，突破管制的限制大规模扩张建设用地与土地 低效利用的情况仍然存在，从而造成土地用途管制政策的 管制失灵现象。这种管制的失灵（ 或政策无能） 在于其在 克服市场外部性的同时，也形成政策外部性，而信息不对称 下的内部性问题在一定程度上成为管制外部性问题的基础。 2 土地用途空间管制的外部性问题 2． 1 分区管制下的“意外收益—收益损失”
Abstract： This paper carries an analysis of the external and internal problems in land-use regulation，these external and internal problems result in such land-use matters as follows： inelastic regulation and resource market allocation are conflictive， which due to land-use efficiency damaged； regional externality caused by land-use regulation made land-use benefit distribution unbalance，which aggravated the inharmonious of regional development； internal problem leaded to serious rent-seeking，with construction land oversupply and agricultural land （ or ecological land） low level using． Hence，the existing land-use regulation institution could be improved； land-use function replacement between regions is a policy instrument for institutional improvement． Key words： land-use； regulation； externality； internality； institutional improvement； function replacement
土地用途管制主要由政府制定公共政策，将区域内的 土地按利用类型（ 建设用地、农用地、生态用地等） 以及不 同利用类型的用地等级进行开发限制，建立土地利用功能 转换的空间准入边界，从而实现其保护目标。但是，土地 用途管制政策在实现特定目标的同时，也形成了一种“意 外收益—收益损失”的困境（ windfall － wipeout dilemma） ［8］。
对于单中心封闭区域来说，土地利用的效益溢出特征 为外围地区（ 农业用地、生态用地） 的社会效益、生态效益 是向中心（ 城市） 溢出。而对于多个区域来说，由于区域 的土地一般都具有多功能利用的现状特征，这就使得每个 区域的土地利用都存在效益外溢。所不同的是，每个区域 社会效益、生态效益的效益溢出方向与净溢出量（ 可能为 正，也可能为负） 是不同的。而 从 土 地 用 途 管 制 角 度 来 看，无论管制与否，这种公共效益的产生都是客观存在的， 即管制并不会改变土地利用社会效益、生态效益的公共物 品属性。但土地用途管制会改变土地利用中公共物品的 性质及区域土地利用公共效益外溢的方向与大小。 2． 2． 2 土地用途管制下地方博弈的外部性问题
·34·
经济收益
非管制区
管制区
O
管制强度
图 1 土地用途管制的收益区域分异
个帕累托改进 过 程［10］。 相 反，如 果 没 有 利 益 平 衡 机 制 或 不完全平衡，那么土地管制政策的实施就会形成外部性。 这种政策外部性主要由政策的分配功能引起，使有些人获 益，有些人受损［11］。 2． 2 土地利用地方博弈的区域外部性 2． 2． 1 土地利用的公共物品问题
实际上，土地 用 途 的 分 区 管 制 导 致 地 租 的 不 均 衡 分 配［9］，管制政策 在 无 意 中 剥 夺 部 分 区 域 潜 在 地 租 收 入 的 同时，也在无意中增加了另外部分区域的地租收入。如果 一个区域因管制措施获得的意外收入可以通过某种方式 （ 如税收） 俘获，并将其补偿给收益损失的地区，这将是一
外，在市场条件下，土地资源的配置主要通过价格机制进 行。但是，土地资源利用决策的分散性和逐利性，使得在 无用途限制以及其他要素投入水平条件相差无几的条件 下，经济主体总会选择投资收益率较高的土地利用方式。 这种逐利行为会导致具有公共效益的农用地与生态用地 供给不足。因此，以 政 府 为 主 体 对 土 地 用 途 进 行 空 间 管 制，实行分区发展和控制引导，保障公共服务用地的供给， 促进经济、社会与环境的可持续发展是必须的。
土地用途管制下地方的博弈体现在两个方面。第一 个方面是对建设用地指标的争夺。虽然国家实行土地用 途管制，但经 济 的 发 展 对 于 建 设 用 地 的 需 求 是 客 观 存 在 的。因此，国家需要在土地用途管制的基础上作出建设用 地供给的制度安排，即通过土地利用计划安排建设用地指
《软科学》２０12 年11 月·第 26 卷·第 11 期（总第 155 期）
战略与对策
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
标。对于这一部分具有竞争性准公共物品属性的土地资 源，区域都会尽力争夺（ 实际上，具有较强话语权的发达 地区往往获得相对较多的指标） 。
土地利用的经济效益在消费上往往具有较强的竞争 性与排他性，使得其具有一定意义上的私人物品属性。但 与土地利用经济物品产出的市场定价机制不同，土地利用 的社会效益与生态效益涉及到经济、社会、自然环境等多 方面因素，牵扯到的利益主体关系也较为复杂，其产权边 界难以界定，效益也就无法以货币量化，从而不能进行市 场交换。这就使得土地利用的社会效益、生态效益的消费 具有完全的非排他性、非竞争性，且不能通过市场向消费 主体提出补偿，是一种被迫的无偿提供。由此，土地利用 的社会效益、生态效益就被置于了公共领域，成为纯粹的 公共物品。
摘要： 探讨了由于我国土地用途管制制度不完善而导致的管制外部性与内部性问题，这种外部性与内部性问题导
致土地利用中存在几个问题： 管制弹性的缺乏与资源市场配置相左，导致土地配置效率受损； 管制中的区域外部性
造成土地利用收益分配失衡，加剧区域发展不协调； 内部性问题的存在使得寻租现象较为严重，并导致建设用地过
1 土地用途管制 管制是国家利用其强制权，以政府命令替代竞争而干
预市场机制的一种制度安排，其目的是要维护良好的经济 绩效［1 ～ 3］。土地资源是一种重要的空间资源，而空间资源 的稀缺性恰恰又是空间管制的起点。虽然资源贸易作为 一种将稀缺性外部化的方式，在某种程度上能短时期缓和 局部区域的资源稀缺，但在经济全球化推动现代化的空间 范围不断扩展的今天，空间资源的稀缺性难以通过国内的 区际贸易、国际贸易予以化解，空间资源需求的快速增长 与空间资源有限供给之间难以调和的矛盾客观上要求强 化对空间资源需求、空间资源开发与利用的管理［4，5］。此
文章编号： 1001 － 8409（ 2012） 11 － 0033 － 05
Study on the Externalities and Internalities of Land-use Control and the System Improvements
WANG Wen-gang1 ，PANG Xiao-xiao2 ，SONG Yu-xiang2 （ 1． Faculty of Resources and Environment Science，Hebei Normal University，Shijiazhuang 050024； 2． College of Urban and Environmental Science，Northeast Normal University，Changchun 130024）
土地用途管制改变了各种功能用地的供给曲线，由此 带来土地价值变动。供给数量的限制使管制强度相对较 弱的用地区域（ 如原有建设用地区域） 其收益得到提升， 原本其相对较高的开发成本在面对进入用途管制强度较 高的用地区域的空间准入成本时，又成为相对较低成本。 此时，管制较弱区域的土地收益增加（ 包括实际增加和预 期增加） 事实上是一种非个人努力所带来的收益，即意外 收益。
量供给与农用地（ 或生态用地） 低水平利用的共存。基于此，提出了现行土地用途管制制度应进行制度改进，建立
市场增进型土地用途管制制度，并简单探讨了一个制度改进的政策工具———区域间土地利用功能置换。
关键词： 土地用途； 管制； 外部性； 内部性； 制度改进； 功能置换
中图分类号： F301． 0
文献标识码： A
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战略与对策
《软科学》２０12 年11 月·第 26 卷·第 11 期（总第 155 期）
制制度。我国土地用途管制主要由土地利用规划、土地利 用计划和土地用途变更管制组成［6］。土地利用规划主要 是以土地利用总体规划确定土地用途分区，作为土地用途 管制的基础； 土地利用计划对近期或年度土地利用活动进 行具体的部署和安排，是土地利用总体规划的具体落实， 也是建设用地审批的直接依据； 土地用途变更管制是目前 我国土地用途管制的核心，以农转用审批为重点，由《土 地管理法》、《森 林 法》、《草 原 法》、《基 本 农 田 保 护 条 例 》 等相关法律条款综合构成，对部分用地类型之间的转变进 行了规定［7］。
市场机制下，土地利用功能的转换由其单位投入的边 际收益与边际成本所决定，土地利用的方式由价格机制进 行调节。土地用途管制限制了区域土地利用方式的转换， 这会导致区域土地利用的收益损失。以一单位的农用地 为例，在无用途管制的情况下，如果其利用方式转换为建 设用地所带来的边际收益高于其边际成本，那么土地利用 是趋向于功能转换的。在用途管制存在的情况下，其转换 成本中就需加入空间准入成本，但空间准入成本在一定程 度上是不可预测的（ 或者说是十分高昂的） ，从而使这一 单位的土地保持原有的利用方式。由此，土地用途的管制 就造成了这一单位土地利用的潜在收益损失。
我国的土地用途管制制度始于 20 世纪 90 年代后期。 1998 年颁布的《土地管理法》确定了我国的土地用途分区 管制制度，其中第四条明确规定： “国家实行土地用途管
收稿日期： 2012 － 01 － 15 基金项目： 国家社会科学基金重大项目（ 06＆ZD038） 作者简介： 王文刚（ 1984 － ） ，男，吉林敦化人，博士、讲师，研究方向为经济地理、区域经济； 庞笑笑（ 1984 － ） ，女，河北石家庄人，博 士研究生，研究方向为区域开发与规划； 宋玉祥（ 1955 － ） ，男，黑龙江讷河人，教授、博士生导师，研究方向为区域经济地理等。
《软科学》２０12 年11 月·第 26 卷·第 11 期（总第 155 期）
战略与对策
土 地 用 途 管 制 的 外 部 性 、内 部 性 问 题 及 制度改进探讨
王文刚1 ，庞笑笑2 ，宋玉祥2 （ 1． 河北师范大学 资源与环境科学学院，石家庄 050024；
2． 东北师范大学 城市与环境科学学院，长春 130024）
土地用途管制在保护农用地、生态用地资源方面起到 了重要作用，在很大程度上遏制了建设用地的无序蔓延和 低效利用，对于土地资源的优化利用起到了积极的作用。 但在现实中，突破管制的限制大规模扩张建设用地与土地 低效利用的情况仍然存在，从而造成土地用途管制政策的 管制失灵现象。这种管制的失灵（ 或政策无能） 在于其在 克服市场外部性的同时，也形成政策外部性，而信息不对称 下的内部性问题在一定程度上成为管制外部性问题的基础。 2 土地用途空间管制的外部性问题 2． 1 分区管制下的“意外收益—收益损失”
Abstract： This paper carries an analysis of the external and internal problems in land-use regulation，these external and internal problems result in such land-use matters as follows： inelastic regulation and resource market allocation are conflictive， which due to land-use efficiency damaged； regional externality caused by land-use regulation made land-use benefit distribution unbalance，which aggravated the inharmonious of regional development； internal problem leaded to serious rent-seeking，with construction land oversupply and agricultural land （ or ecological land） low level using． Hence，the existing land-use regulation institution could be improved； land-use function replacement between regions is a policy instrument for institutional improvement． Key words： land-use； regulation； externality； internality； institutional improvement； function replacement
土地用途管制主要由政府制定公共政策，将区域内的 土地按利用类型（ 建设用地、农用地、生态用地等） 以及不 同利用类型的用地等级进行开发限制，建立土地利用功能 转换的空间准入边界，从而实现其保护目标。但是，土地 用途管制政策在实现特定目标的同时，也形成了一种“意 外收益—收益损失”的困境（ windfall － wipeout dilemma） ［8］。
对于单中心封闭区域来说，土地利用的效益溢出特征 为外围地区（ 农业用地、生态用地） 的社会效益、生态效益 是向中心（ 城市） 溢出。而对于多个区域来说，由于区域 的土地一般都具有多功能利用的现状特征，这就使得每个 区域的土地利用都存在效益外溢。所不同的是，每个区域 社会效益、生态效益的效益溢出方向与净溢出量（ 可能为 正，也可能为负） 是不同的。而 从 土 地 用 途 管 制 角 度 来 看，无论管制与否，这种公共效益的产生都是客观存在的， 即管制并不会改变土地利用社会效益、生态效益的公共物 品属性。但土地用途管制会改变土地利用中公共物品的 性质及区域土地利用公共效益外溢的方向与大小。 2． 2． 2 土地用途管制下地方博弈的外部性问题
·34·
经济收益
非管制区
管制区
O
管制强度
图 1 土地用途管制的收益区域分异
个帕累托改进 过 程［10］。 相 反，如 果 没 有 利 益 平 衡 机 制 或 不完全平衡，那么土地管制政策的实施就会形成外部性。 这种政策外部性主要由政策的分配功能引起，使有些人获 益，有些人受损［11］。 2． 2 土地利用地方博弈的区域外部性 2． 2． 1 土地利用的公共物品问题
实际上，土地 用 途 的 分 区 管 制 导 致 地 租 的 不 均 衡 分 配［9］，管制政策 在 无 意 中 剥 夺 部 分 区 域 潜 在 地 租 收 入 的 同时，也在无意中增加了另外部分区域的地租收入。如果 一个区域因管制措施获得的意外收入可以通过某种方式 （ 如税收） 俘获，并将其补偿给收益损失的地区，这将是一
外，在市场条件下，土地资源的配置主要通过价格机制进 行。但是，土地资源利用决策的分散性和逐利性，使得在 无用途限制以及其他要素投入水平条件相差无几的条件 下，经济主体总会选择投资收益率较高的土地利用方式。 这种逐利行为会导致具有公共效益的农用地与生态用地 供给不足。因此，以 政 府 为 主 体 对 土 地 用 途 进 行 空 间 管 制，实行分区发展和控制引导，保障公共服务用地的供给， 促进经济、社会与环境的可持续发展是必须的。
土地用途管制下地方的博弈体现在两个方面。第一 个方面是对建设用地指标的争夺。虽然国家实行土地用 途管制，但经 济 的 发 展 对 于 建 设 用 地 的 需 求 是 客 观 存 在 的。因此，国家需要在土地用途管制的基础上作出建设用 地供给的制度安排，即通过土地利用计划安排建设用地指
《软科学》２０12 年11 月·第 26 卷·第 11 期（总第 155 期）
战略与对策
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
标。对于这一部分具有竞争性准公共物品属性的土地资 源，区域都会尽力争夺（ 实际上，具有较强话语权的发达 地区往往获得相对较多的指标） 。