耕地保护与政策之思考

%$ 体 制 环 境 决 定 了 涉 及 耕 地 保 护 的 相 关 部 门
行为， 经过相关部门行为对耕地保护政策实施过程 的影响， 从 而 影 响 到 耕 地 保 护 政 策 绩 效 !%# 。 地 方 政 府是执行耕地保护政策主要负责人， 中央政府制定 政策并监督地方政府执行情况， 由此产生委托代理 关系， 在不同的体制环境下这种关系效果是完全不 同的， 如土地管理体制、 财政体制的演变使得地方 政府耕地保护行为相应发生变化。 就土地管理体制 而言， 在各级政府领导、 土地管理职能分散的局面 下， 耕地占用完全取决于地方政府； 在中央地方分 税制财政体制改革后， 地方政府经济利益驱动急剧 增加， 造成了耕地大量占用， 各级地方政府执行耕 地保护政策没有积极性， 耕地保护政策绩效明显受 到体制的影响。 （三） 各利益主体间的目标冲突与变异之思考 耕地保护政策是调整和约束耕地利用、 转用等 过程中的相关行为主体的行为规范， 耕地保护政策 实施过程中必然触及到相关利益主体的利益。 在一
（四） 耕地实际利用主体权利保障制度残缺和激 励机制贫乏之思考 界定清晰的产权是为了对产权予以充分的保 护， 产权保护对象必须有明确的权利界限。不清晰 的土地产权必然带来土地利用的不确定性， 权利容 易被其他利益者乘机侵占。产权界定模糊， 土地征 用权力随意扩张和滥用， 权利保障制度缺乏造成资 源的过度利用和浪费， 我国耕地产权状况就是处于 这种状态。虽然目前有 《土地管理法》 和 《农村土地 承包法》对农民的耕地产权进行了界定和保护， 但
一、 耕地保护本质与内涵
耕地之重要作用体现在耕地具有无可替代的 重要性， 是人类生存和社会经济发展之首要物质基
收稿日期： 改回日期： !""##"$#!! ； !""##%!#%& 基金项目： 国 家 社 会 科 学 基 金 项 目— —— 耕 地 保 护 的 体 制 与 政 策 研 究 （ "’())"*# ） 作者简介： 吴阳香 （%$+"# ） ， 男， 硕士研究生， 从事土 地 经 济 与 政 策 研 究 。
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是农民的耕地经常被地方政府粗暴征用， 农民拥有 的土地产权没有得到明确界定和严格保护， 导致处 于强势地位的地方政府侵占土地产权， 没有给予与 农民所拥有权利对等的经济补偿。 但是， 这些问题一 直以来都没有较好的方式予以解决，由此看出政 府在保护农民基本产权方面缺乏有效的动力， 是 激励机制上的贫乏， 没有强有力的约束机制， 以牺 牲农民个人生存权利为代价谋求一届政府的经济 发展政绩，这是农民耕地产权保障制度完善的最 大障碍。
资源调查与评价
第 !" 卷
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耕地保护与政策 之 之 思考
吴阳香
（南京农业大学 土地管理学院，江苏 南京 !%""$# ）
摘 要： 根据耕地保护本质和内涵， 提出对耕地
础。 从耕地的重要作用就可以看到耕地保护具有极 其重要的意义。 保护是为了促进经济社会可持续发 展， 而不是遏制经济社会的发展。因此， 笔者认为， 耕地保护的本质是为了解决耕地供求矛盾， 协调经 济发展对耕地需求与保障稳定食物供给所需保存 具有可靠生产能力的耕地之间矛盾， 调整耕地资源 的配置规则以优化其在区域与部门间的配置。 这是 对耕地保护本质的全面、 完整理解。 对于耕地保护内涵， 笔者认为， 耕地保护应该
促进耕地资源的可持续利用， 其内涵包括： !界定 清晰的产权并予以严格保护。 明确的产权界定是资 源合理配置的前提条件， 产权经济学中经典的 “科 斯定理” 充分说明了这一点。界定清晰的产权是为 了对产权予以充分的保护， 产权保护对象必须有明 确的权利界限。 不清晰的土地产权必然带来土地利 用的不确定性，权利容易被其他利益者乘机侵占。 农民的耕地被地方政府粗暴征用就是现实的例子， 农民拥有的土地产权没有得到明确界定和严格保 护，导致处于强势地位的地方政府侵占土地产权， 没有给予与农民所拥有权利对等的经济补偿； "保 护耕地资源生产能力。 从耕地利用层面和耕地功能 来看，保护耕地资源生产能力表现为三个层面： 数 量保护、 质量保护以及生态保护。这三个层面内涵 不断深化，耕地保护发展正是经历着这样一个过 程， 从以单纯数量保护为主要内容正向质量与生态 保护的层次发展。 耕地总量生产能力的保护必须在 这三个层面上结合。 首先耕地生产能力是以单位面
二、 耕地保护政策之思考
耕地保护政策是一项较为具体的公共政策， 具 有公共政策的普遍特性； 同时也是土地政策系统中 的子系统， 在土地政策体系中占有重要地位。 笔者考 察了我国各个社会经济发展阶段的耕地保护政策 与相关体制环境 ， 结合对耕地保护本质与内涵的
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"$ 体 制 环 境 影 响 党 和 国 家 决 策 层 在 耕 地 保 护
（二）体制环境与耕地保护政策绩效相互关系 之思考 体制环境与耕地保护政策绩效是密切相关的， 体制环境对政策制定和实施过程都产生影响。 评价 政策绩效， 首先要判断政策制定过程、 政策内容是 否合理， 再以政策预期目标与实际实施结果对比进 行绩效评价。因此， 可以从两个方面来思考体制环 境与耕地保护政策绩效的相互关系：
保护本质全面认识， 通过考察我国不同阶段的耕 地保护政策， 从耕地保护政策制定与实施的相关 体制与机制视角， 对耕地保护政策进行了深刻思 考， 在此基础上引申出几点有助于耕地保护政策 制定与实施的启示。 关键词： 耕地保护； 耕地保护政策； 思考 中图分类号： ,*"%-!%... 文献标识码： /..
政策制定过程中的决策行为。! 政策问题界定。社 会问题不一定都会上升到政策问题的层面， 当党和 国家决策层认识到一个社会问题需要通过制定相 关政策来予以解决的时候， 那这个问题就上升到政 策高度。 如： 高度集权的行政体制下， 政策问题界定 完全取决于中央政府决策层对社会问题重要程度 的认定， 基于自身利益和外部环境而作出的较为理 性的判断； " 政策制定过程。在计划经济体制 和 市 场经济体制下，政府发挥的职能是完全不同的， 所 有政策制定过程中相关利益者的利益表达渠道也 是不同的； 在民主体制逐步完善的情况下， 政策制 定过程更多的要体现民意， 政策结果是多方博弈的 均衡结果。可见， 决策层的行为方式与体制环境存 在密切联系。
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第 !" 卷
定的体制条件下， 不同利益主体在政策实施过程中 往往会发生目标冲突。 在体制存在一定缺陷的情况 下， 相关利益主体的目标甚至会在政策实施过程中 产生变异， 偏离政策本质目标。中央政府保护耕地 的目标是要通过制定一系列政策解决耕地资源过 度占用、 耕地质量退化、 耕地生态环境恶化的问题， 以保障我国粮食安全，保证社会经济可持续发展； 而地方政府需要迅速发展地方经济， 各种建设都需 要占用大量的耕地，特别是城市建设和开发区设 立， 同时为了改变传统农业产业内部结构进行农业 结构调整也要占用大量耕地， 土地非农化为地方政 府带来了巨大政治收益和经济收益， 并且绝大部分 收益都纳入到地方预算外的财政收入； 而分别作为 耕 地 产 权 主 体—— —农 民 ， 由 于 农 业 生 产 经 济 收 益 低， 土地非农化同样能够给他们带来比农业利用高 的经济收益， 农业结构调整改变农用地利用结构同 样会增加农民收入，同时农民生活水平提高后， 希 望改善居住条件， 因此引起农民宅基地扩张也要占 用耕地。从这几点来看， 中央政府和地方政府以及 农民的目标是不一样的， 几个利益主体间的目标发 生冲突。 中央政府通过制定耕地保护政策来调整地 方政府和农民的行为， 限制过度占用耕地的经济冲 动。 当政策体系不甚完善、 体制存在缺陷时， 中央政 府 与 地 方 政 府 之 间 形 成 的 委 托 #代 理 关 系 ， 监督成 本高， 耕地保护政策执行难以到位， 地方政府在耕 地保护政策实施过程发生了变异， 如划定基本农田 保护区时， 将劣等的耕地划为基本农田； 农民作为 耕地实际利用主体，应该得到一定的经济回报， 但 是种植成本增加而农产品价格比较低， 农民收益难 以提高。因此， 耕地保护政策的完善及其配套制度 建设有待进一步加强 。
“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕 地” 是我国的基本国策之一， 耕地保护对我们这样 一个人口大国， 人均耕地资源少的国家来说具有极 其重要的意义。 国家通过制定一系列耕地保护政策 来保护耕地资源， 以保证国家的粮食安全。耕地保 护政策为我国耕地资源的保有发挥了一定作用， 随 着经济社会环境变化， 政策也随之不断演变， 耕地 保护政策绩效虽然有所提高。但是， 我国耕地减少 趋势仍然得不到遏制， 耕地保护政策存在深层次问 题值得我们深思。同时， 充分认识到耕地保护涉及 到社会经济诸多方面， 耕地保护政策涉及到社会经 济的诸多方面， 如体制、 机制等。因此， 对耕地保护 本质和耕地保护政策的制定与实施有待我们重新 全面审视与考察。
全面认识， 由此引申出对耕地保护政策一些值得思 考的问题， 同时也有待在今后的耕地保护政策制定 和实施过程中借鉴和思考。 （一）耕地保护政策演变过程及其未来方向选 择之思考 从耕地保护政策的历史变迁过程来看， 耕地保 护政策从忽视到重视、 有针对性， 政策的独立性和 效力逐步强化， 耕地保护制度越来越严格； 总体来 看， 耕地政策缺乏有效的宏观总体把握， 缺乏系统 有效的机制来保护耕地资源， 有待进一步解决政策 制定和实施的体制障碍。在这个过程中， 人地关系 矛盾的提升， 粮食安全问题风险， 促使党和国家决 策者对耕地保护问题的重视， 社会问题上升为政策 问题， 必须用具体政策来予以解决， 耕地保护政策 就是在这种背景下随着体制和经济环境变化而逐 步演变。在演变的过程中， 耕地保护政策本身也是 一个完善的过程， 对耕地保护认识发生变化， 政策 目标从单纯耕地数量保护逐步上升到耕地数量、 质 量和生态三个方面综合保护的层次。 在面临未来我国人口继续增长、 经济持续快速 发展、 工业化和城市化水平继续推进的客观经济环 境， 我国未来耕地保护政策方向选择必须制定和实 施更为完备的耕地保护政策， 实行更为严格的耕地 保护制度， 从耕地的数量、 质量和生态保护三个方 面综合考虑， 以粮食安全保障为核心， 逐步提高对 耕地生态系统社会功能和生态价值功能的认识和 政策内涵。