传统的公共行政模式

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三、韦伯的官僚制理论
美国1883年通过《文官法》（Civil Service Act） （《彭德尔顿法》（Pendleton Act））。该法成立了一 个由两党成员组成的文官委员会，其内容主要有：

根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试； 根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职；



在正式任命前，插入一个有效的试用期；
在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比 例进行分配。
虽然美国没有采用严格的四级文官制度，要求任职者只 能从最低等级进入文官系统，但是，《彭德尔顿法》肯 定受到了英国文官改革的推动。
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二、19世纪的改革

伍德罗.威尔逊和马克斯.韦伯对传统的行政模式 产生了重要的影响。
威尔逊

政治与行政二分法 官僚制理论
三、韦伯的官僚制理论

韦伯根据理性——法律型权威的思想，确定了现代官 僚制体系的六项原则：
现代公职管理是建立在保留书面文件（“档案”
）的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官 员与其各自的物质工具设备和文书档案便构成了 一个“机构”……一般说来，官僚制把官方活动 看作是与私人生活领域明显不同的事务……公共 经费和设备与私人财产分离。
这种方式无法保证被政府雇佣的人在各方面都是
胜任的。
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一、早期的行政

19世纪的大部分时期，美国存在着所谓的行政上的 “政党分赃制”。
当一个新的政党选举获胜以后，从高层到低层的每
一个行政职位都由获胜政党任命的人占据。换言之， 既没有要求与公共行政相关的特殊技能，也没有任 何理由表明，当政局变化时，政府的行政部门可以 保持不变。公职的好处——重要职位的任命权、直 接的财政利益——理所当然地属于在大选中获胜的 政党。
一、早期的行政

公共行政有一个漫长的历史，它是与政府的概念 同步发展的。自从有了政府，就有某种形式的行 政存在。
最早的行政系统出现在古埃及，主要是为了
治理尼罗河每年一度的洪水、管理灌溉和建 造金字塔。
中国在汉朝时期（公元前206至公元220年）
“举孝廉”，治理政府的人不是根据出身而 是根据品德和能力选拔出来的，其主要目标 是使人民安居乐业。
该报告还建议：取消恩赐制，取而代之的是，在
中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争性考 试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组， 以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制 为基础的内部晋升方法来填补较高层次的职位。
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二、19世纪的改革

传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的 英国。

这种体制效率既低，效能亦差。当政府的决策、经 费和选票都成为可谈判的商品时，政府实际上成为 一个私营企业，公民无从知道政府的真实立场。
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一、早期的行政

早期行政形式的固有问题最终引起了19世纪后期 的变革，并导致与传统行政模式相关的改革。
“前现代官僚制”是“人格化的、传统的、松
散的、同类的、特殊的”。
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一、早期的行政

特点
“人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个
体为基础，而不是“非人格化的”，即以合法性 和效忠于组织和国家为基础。
早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或
滥用职权。对于那些想被国家雇佣的人来说，求 助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作， 或者花钱买官，都是司空见惯的事情。
韦伯


他们二者的思想都来源于这样一种观念：行政应 是工具性、技术性的，应远离政治领域。 泰勒的科学管理原理也被应用于公共部门。
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三、韦伯的官僚制理论

传统行政模式的最重要的理论原则是韦伯的官僚制 理论。 韦伯认为，存在三种类型的权威：
“魅力型权威”——一种非凡的领导人的吸引力

；
“传统型权威”——例如部落酋长的权威； 理性——法律型权威。
根据韦伯的论证，现代官僚制应变成“非人格
化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”
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二、19世纪的改革

传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的 英国。
1854年，《诺思科特—特里维廉报告》建议说，
“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较 低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种 适当的职前考试制度”来选拔。

权威来自于法律和根据法律制定的规定，没有 其他形式的权威应被遵循。
公职等级制和权力等级化原则，这意味着一种稳
定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职 位受到较高职位的监督。 严格的等级制度意味着，理性——法律型权威 和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职 位而不是由任何个人来维持的。
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与其他两种本质上属于非理性的和超出法律 范围的权威相比，后一种权威类型是理性的 和法律的。因此，它在三种形式的权威中效 率最高，并成为韦伯官僚制理论的基础。
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三、韦伯的官僚制理论

韦伯根据理性——法律型权威的思想，确定了现代官 僚制体系的六项原则：
固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种
规则——法律或行政规章——来加以规定。

组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域 ，它完全是非人格化的。书面文件的保存是必 不可少的，因为当类似事件发生时，以前的案 例可以成为先例。只有保存档案，才能保持组 织运用规定的一致性。
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三、韦伯的官僚制理论

韦伯根据理性——法律型权威的思想，确定了现代官僚 制体系的六项原则：

公职管理，至少是所有专门化的公职管理——而这种 管理显然是现代的——通常以全面而熟练的训练为先 决条件。

行政是一种专门化的职业，它并不是任何人都可以 从事的，它需要全面的训练。

当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全 发挥其工作能力……在从前的任何情况中，对国家正 规事务的处理情况恰好与此相反，官方事务是作为一 种次要的活动而被执行。

官僚制的工作是一种全职的工作，而不是像以前那 样是一种次要的活动。
《诺思科特—特里维廉报告》标志着公共部门
以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的 逐步衰落。
该报告强调人事问题，虽然它的建议推行的较
慢，但它确实代表了传统的公共行政模式的产 生。通过考试择优录用、行政中立、不受任何 党派控制等原则都来源于《诺思科特—特里维 廉报告》。Biblioteka 6二、19世纪的改革