从传统公共行政到公共管理

（3）委托—代理理论

委托—代理理论的基本思想：（1）委托人和代理人之间存 在明显的信息不对称；（2）由于（1）的存在，在报酬由委 托人支付的情况下，代理人从自身的利益出发，可能采取某 些机会主义的行为，使自身效用最大化并降低自身承担的风 险。同时由于信息不对称，双方都有可能存在不道德的欺诈 行为，甚至违法行为，而控制不道德行为成本有非常高； （3）委托人预期效用的实现，依赖代理人的行动，同时也 取决于委托人在契约中的制度供给、彼此的承诺、相互信任、 激励与补偿机制与监督机制的安排等；（4）由于上述条件 的存在，对代理人的行为予以激励与控制，建立契约执行的 规则和良好的合作关系，就成为了委托—代理理论关注的焦 点问题。
（2）行政官僚价值中立原则 （3）强调以效率原则为公共行政的最高标准 威尔逊：“行政学研究的目的是在于了解：首先政 府适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样 才能够以尽可能高的及在费用或能源方面用尽可能 少的成本来完成这些适当的工作。” 古利克说：“在行政科学中(无论是公共行政，还是 私人行政)，基本的‘善’就是效率。行政科学的基 本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头 上的工作。因此,效率是行政管理的价值尺度中的头 号公理”。

（2）交易成本理论



交易成本是指事前签订契约、事后监督和实施它的各种费用 之和。 第一，交易成本普遍存在于人们各种交易行为之中； 第二，在以下情况下，交易费用会变得十分昂贵：产权关系 不清、环境不确定性，信息不对称性及由此产生的契约不确 定，人类的有限理性与规则匮乏下的机会主义行为泛滥、交 易成本的资产专用性、政府组织大量寻租，设租行为的存在 等； 第三，合理的制度安排和制度创新能够有效地控制与减少交 易成本的支出，提高经济活动的内在效率，促进经济可持续 地增长； 第四，意识形态和人们诚信的态度是降低人类生活交易成本 的重要因素。如科斯所言，意识形态和人类信用的重要作用 在于：它借助内化的文化价值，增强人们行为的预见性，减 少了人们在经济活动中的摩擦；同时，“最重要的是任何成 功的意识形态都必须克服搭便车的问题。其基本目标是为不 按简单的、享乐的、个人对成本收益算计来行动的团体注入 活力。”


3、不信任的时代 财政危机；管理危机和信任危机。 “代表这一股潮流、全面推进行政改革的既有君主立宪制国 家，也有民主共和制国家；既有单一制国家，也有联邦制国 家；在政府制度上，既有内阁制政府，也有总统制政府；在 市场体制上，既有自由型市场经济，也有政府导向型经济； 高举改革旗帜的，既有右翼政党，也有左翼政党。” 1996年3月OECD就公共管理问题召开的首次部长级会议上， 美国的预算与管理办公室主任指出，西方各国在应对政府危 机时“均以极其相似的方式对此做出了回应”。这一相似性 体现在：（1）在政府中进行分权，将责任转移到较低一级 的政府部门；（2）重新审视政府应该做什么，应该付出什 么，哪些是政府应该付出却没有付出的，那些是既没有做也 没有付出的；（3）削减公共服务的规模，实行公共活动的 民营化与公司化；（4）寻求更富成本—效益的公共服务提 供途径，如签约外包、市场机制及使用者付费等；（5）顾 客取向，包括为公共服务提供明晰的质量标准；（6）实行 标杆管理和绩效评估；（7）简化规制、降低成本的改革。
密分工和层级结构，并由相对稳定的专业 人员履行各种公共职责的行政组织。 B、以权威为基础划分组织： “卡里斯马型权威”； “传统型权威”； “法理型权威”。
C、现代官僚体系的原则
第一，固定和法定的管辖范围的原则，一般是通 过各种规则—法律或行政规章—来加以规定； 第二，公职等级制和权力等级化原则； 第三，现代公职管理建立在保留书面文件（档案） 的基础之上； 第四，公职管理，至少是所有专门化的公职管 理—而这种管理显然是现代的—通常以全面而熟 练的训练条件为先决条件； 第五，当公职得到充分发展的时候，官方活动要 求官员完全发挥其工作能力； 第六，公职管理应遵循一般性规定，这些规定或 多或少是稳定的、全面的，并且可以学习的。
标志性事件：1968年9月，在怀特· 沃尔多的
号召和资助下，32位年轻的公共行政学者在 美国纽约州锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议 中心聚会，探讨公共行政学的发展问题，提 出了“新公共行政学”。
2、新公共行政学对传统公共行政学的批判
（1）突破了传统公共行政政治与行政二分法的框 架； （2）新公共行政学派提出了民主行政的思想，并 且认为政治民主与行政民主并重； （3）批判传统公共行政理论把效率作为公共行政 的头号公理，强调应把社会公平放在首位，同时也 强调公平与效率之协调与统一； （4）注重行政过程中 的价值、伦理因素； （5）重新探索行政组织理论研究的视角和演进地 途径。

法约尔：1916年《工业管理与一般管理》。提出了 工业企业的六大类活动：技术、商业、财政、安全、 会计和行政活动。 认为行政管理活动中有五种职能：计划、组织、指 挥、协调和控制职能。 还提出了十四条原则：劳动分工、权力、职责、纪 律、命令统一、个人利益服从集体利益、报酬、集 权、权力线、秩序、公平、人员任期稳定、首创精 神和集体精神。 古利克管理七职能论（POSDCORB）：计划、组 织、人事、指挥、协调、报告、预算。
3、公共政策的兴起和对传统公共行政的批判
（三）公共行政的价值反思与局限
1、以政府体系为中心的公共行政
（1）公共行政权力的单一中心； （2）公共行政的权力中心主义； （3）公共行政运作的主体中心主义。 2、官僚制政府的实践困境
二、公共管理




（3）科学管理原理
泰勒：1911年《科学管理原理》提出了四条原则： （1）认真细致地收集由工头和工人多年积累起来 的知识、经验和技巧；（2）对工人的科学挑选及 其以后的进一步开发；（3）将管理科学与科学地 挑选与培训工人结合起来；（4）在工人和管理者 之间公平地划分实际的工作职责。 泰勒的科学管理内容：工时动作研究；工资刺激制 度；职能主义；例外原则；科学化、标准化的工具、 方法；心理革命。

罗伯特· 达尔《公共行政学的三个问题》（载于美国《公 共行政学评论》1947年6期），指出了传统公共行政学遇到
的三个问题：（1）公共行政学与规范价值的关系问题；（2）
公共行政学与人类行为的关系问题；（3）公共行政学与社 会环境的问题。 达尔得出的结论是：“没有任何一种公共行政科学是可 能的，除非（1） 规范价值的地位弄清楚了；（2）人在公 共行政领域中的属性被更好地了解以及其行为被更多地预测； （3） 有各种可以比较的主体，以便从中能找到各种超越国 家边界和历史经验的原则和概括” 。
（二）新公共管理的理论基础
1、新自由主义经济学 （1）新自由主义经济学 资本主义自由竞争时期—凯恩斯主义的干预—20世 纪70年代的“滞涨”，出现了以货币主义为代表的 新自由主义经济学，还有供给学派、新制度经济学 等，在80年代成为官方经济学。基本主张是从新古 典经济学的经济理性人的假设出发，迷信市场机制 万能，主张减少或取消国家对经济的干预，企图在 新的形势下来恢复新古典的自由放任政策，故称新 自由主义经济学。




5.形形色色的组织安排可以用作提供不同的公益物品和服务。这些组织 可以通过各种各样的多组织安排得以协调，它们包括互利性的贸易和协 议、竞争性的对抗、裁定冲突以及有限等级的命令权力。 6.经过专业训练的公务人员对单一权力中心负责，这种等级秩序的完备， 会削弱大型行政体制对公民对许多形形色色的公益物品的种种偏好作出 反应的能力，也会削弱其应付各种环境条件的能力。 7.对单中心权力负责的等级组织的完备，不会使效率最大化，在此效率 是指时间、精力和资源花费最少。 8.在任何政府中权力分散在具有多种否决权能的各种决策中心，发展其 程度各不相同的多元的、交叠的政府机构，对于维持稳定的、在变化迅 速的条件下能增进人类福利的政治秩序是必要的条件。

（4）行为主义管理思想
代表：埃尔顿· 梅奥的人际关系学说；马斯洛
需要层次论；麦格雷戈的X、Y理论；赫茨伯 格的双因素理论。
2、传统公共行政学的基本原则
（1）强调行政管理的一般性或普遍性
威洛比断言：“
在行政管理过程中,有着某些 可以一般地加以应用的基本原理，这类似于 那些使科学之为科学的原理。” 厄威克说得更干脆：“ 存在着一些支配人类 有意识的联系的原理，正如存在着一些支配 桥梁建设的工程学原理一样”。

3.对于行善是必要的权力，即政治权威的行使，会被某些人所篡用，他 们抓住机会，利用这样的权力来谋求私利，损害他人，除非政治权威是 分立的，不同的权威组织得可以相互制约和控制。 4.公益物品和服务依靠为各种组别的决策制定者所作出的决策，每个集 体企业在政治上的可行性依靠的是所有各个决策结构持续地作出有益的 决策。公共行政在政治的范围之内。
交易成本理论对公共行政的影响： （1）交易成本成为考量、评价政府组织内部运行 效率的一项重要指标； （2）交易成本理论更加明确了政府在建立产权制 度、保护产权权利以及确立相关的法律秩序方面所 承担的角色和发挥的作用； （3）根据交易成本理论，政府组织在制定与执行 公共政策中，能够更加理性地选择有效的制度，以 降低管理过程的交易费用； （4）从交易成本理论中，政府组织意识到，必须 有效地遏制政府寻租和腐败行为，才能保证民间经 济交易活动的视角和演
进地途径。

1、行使政府专有权的人与其同胞公民一样，前者不见得比后者更可能
腐败或者更不可能腐败。 2.宪法的结构在一群人中分配决策权能；民主宪法界定个人的专有权和

不同政府机关专有权所内含的权威，这样每一方的权能都为其他各方的
权能所制约。在民主社会确立和变更组织安排的任务要看作是立宪选择 的问题。

（一）公共管理运动兴起的背景 1、公共管理学的兴起 波齐曼在作为《公共管理:学科现状》导言的《两种公共管理概念》认为： 公共管理途径应具有如下特征:(1)既关心战略,又关心过程,但以一种外部 的焦点取向;(2)在强调“硬”知识(管理方法、技术尤其是定量分析技术) 的同时,继续关注“软”知识(管理的政治环境、价值等);(3)以资深公共管 理者(中层和高层管理者)为方向;(4)给公共管理中的“公共的”下更广泛 的定义,以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中;(5)关注理 论和规范研究。 2、第三次浪潮的影响 工业社会在追求以生产效率为中心的过程中演绎出规则包括：标准化； 专业化；同步化；集中化；极大化；集权化。 托夫勒《第三次浪潮》，后工业社会的公共管理应对的挑战： （1）科技革命； （2）信息化； （3）消费型社会； （4）全球化； （5）民主化。