第二章传统行政模式
第二章行政组织理论
后官僚制范式 公民认为有价值的结果 质量和价值 生产 遵守规范 确定任务、服务、顾客和成果 创造价值 培养责任心，加强工作关系 理解并运用规范，找出并解决问 题，不断改进过程
服务与控制的分离，支持遵守规 范，扩大顾客选择范围，鼓励集 体行动，提供激励，衡量并分析 结果，增加反馈信息
四、走向后官僚制
6.法约尔跳板(天桥)Fayol Bridge 7.主张选拔有管理能力的人担任各级领导. 8.健全管理教育体制普及管理教育.
• • • •
A总经理 部门经理B L部门经理 命 主任C M 主任 命 令 工长D N工长 令 监工E O监工 • 报 工头F P工头 报 • 告 工人G Q工人 告
三、韦伯的科层体制
•四、走向后官僚制
问题
杰伊· 沙夫里茨：《公共行政学经典》未来组织所面临的核心问题 M·
官僚制的解决方式
20世纪的新情况
没有问题就不需要解决。个人被 人类科学的出现以及对复杂人性 一体化问题：怎样使个人需要与 视为简单的和被动的工具。忽视 的理解；向上的追求；人文和民 组织目标一致 了“人格”与角色之间的张力。 主精神。 尽管明显地依赖于法理的权力， 但是隐含着强制权力的使用。任 管理权与所有权的分离，工会与 社会影响问题：权力的分配，以 何情况下，胜任、强制和法规之 普通教育的兴起，权威统治的负 及权力和权威的来源 间的复杂关系都是紊乱的、含糊 面和无意的影响。 的以及变迁的。 以“等级规则”来解决级别之间 专业化和职业化增加了相互依存 协作问题：形成控制冲突的机制 的冲突，以“协调规则”来解决 的需要。个人或万能者的领导很 同级之间的冲突，强调“效忠”。 难适应领导情境的复杂性。 环境稳定、简单和可预见，例行 组织的外部环境更加动荡，难以 适应问题：妥当地回应环境引起 公事，以任意的、偶然的方式适 预见，技术变革以史无前例的速 的变化 应变化，不预计各种后果。 率进行着。
公共管理 第2章 中国古代中央集权行政模式-教学大纲
——吴宗国主编.中国古代官僚政治制度研究
拥有爵位，可以获得相应的待遇与特权。
Song Tao
家庭变革
“民有二男以上不分异者倍其赋”
Song Tao
郡县制度
“战国末期的一些资料还向我们表明，郡辖县的两级行 政机构制度（即后世的郡县制度）在战国末期开始形成。 从《秦简·语书》可以看出，南郡守已拥有派遣官吏检 查属县、处理渎职的县令丞、考课县官等权力，表明郡 已统县。” 秦国对官吏考核较为细致，粮食、牲口数量，失火、失 盗事故，器物、兵器质量等，都在考核之列。考核“小 课”每季一次，“大课”每年一次。主要监管是御史、 御史大夫，考核评比排名，受到奖惩。 ——郝铁川.周代国家政权研究.
——《史记卷十七 汉兴以来诸侯王年表》
Song Tao
编户制度
在出土的秦代户籍木牍上，“将户主及户主有血 缘关系的家庭成员，甚至连奴婢都以大男、大女、 小男、小女的形式被记录下来。” 在汉代，“规定了八月在乡厅由乡部的啬夫、县 里派遣的吏，以及令史来编制乡民的户籍，户籍 的原本保管在乡厅，副本则由县廷保管。另外， 当百姓迁移的时候，迁移者的户籍、年籍，以及 有关其爵位的详细记录，都会移交到管辖其迁居 地的乡厅，”
第2章 中国古代中央集权行政模式
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Song Tao
1.商鞅“霸道”思想与秦朝郡县制的集权管理方 式
公元前356年，秦孝公任用商鞅变法。 公元前338年，秦惠文王执政，商鞅被 “车裂”。
Song Tao
军功爵制
军功爵制： 1-4级类比周爵的“士”， 5-9级类比周爵的“大夫”， 10级左庶长到18级大庶长类比周爵的 “卿”， 19级关内侯，20级相当诸侯。
Song Tao
传统公共行政的原理
传统公共行政理论一、时期界定:从1887年伍德罗威尔逊在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表的论文《行政学研究》开始到1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学者在美国纽约州雪城大学召开的布鲁克会议之前的时期为传统公共行政时期。
二、背景介绍:19世纪西方行政面临三大问题：1.行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附”关系维持，由此滋长了裙带关系和官场腐败;2.公务人员的职业生涯缺乏保障，吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下3.“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右，行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡，政府政策难以连续有效地进行.三、理论支撑:政治行政二分理论、官僚制理论1.政治行政二分理论政治行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的。
该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。
布隆赤里--明确提出应当对政治与行政加以区分。
他认为一个国家具有两种基本活动,即政治活动和行政活动。
这两种活动的区别在于:“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。
因此，政治是政治家的特殊活动范围,而行政管理则是技术性职员的事情。
伍德罗威尔逊-—“行政管理的领域是一种事务性领域，它与政治领域的那种混乱和冲突相距甚远”“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的.行政管理的问题并不属于政治问题。
"“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。
"伍德罗威尔逊行政学思想的内容主要包括:(1)行政学研究的必要性：社会科学发展的需要。
(2)行政学的目标和任务：把行政方法从经验型实践从拯救出来使其深根于稳定的原理之上。
(3)行政的实质：行政与政治二分法(4)行政学研究的历史渊源：使已有的概念原理理论美国化，本土化。
欧文休斯《公共管理学导论》经典笔记精简考试版
公共管理导论复习内容绪论新公共管理的基本特征是：政府应该适应经济发展需求和市场机制；政府改革不仅要从规模、范围等方面进行改革，更重要的是从体制或运行机制等方面对政府进行深层次的改革。
逐步合理缩小政府的规模，减少政府的活动范围，从传统的政治与行政分离到两者的有机结合。
要根据市场的特点，一方面，在公共部门的管理中积极引进私营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营化过程，让民营企业更多地参与公共事务和公共服务的管理。
同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的应有责任。
第一章改革的时代问题一、传统公共行政的一些基本原理。
(1)使用官僚制。
（2）认为存在一个最佳的工作方式。
（3）政府成为公共产品的直接提供者。
（4）行政人信奉政治与行政二分法。
（5）激励个体公务员的力量是公共利益（6）公共服务需要一支中立的能为任何政治领导提供同样服务的职业官僚队伍。
（7）、无需为结果承担个人责任。
问题二、传统公共行政的基本理论在哪些方面遭受挑战？1官僚制并非在所有的场合都运作良好。
2寻找一种最佳的工作方式以及让所有公务员都遵循是非常困难的。
3官僚制组织并不是提供公共产品和服务的唯一形式。
4公众就要求制定更有效的责任机制，公职人员对结果负有责任。
5公务员不是纯粹全公无私的。
6公共服务领域的特殊就业条件已经减弱。
问题三论述公共部门管理的基本典范。
奥斯特罗姆的观点：1基本典范包括两种：官僚制组织与市场组织。
2它们的主要区别在于：一个是强制性的，一个是选择性的；一个允许通过市场寻求一致性的结果，另一个则通过官僚等级组织对结果施加影响。
3在世界观基础一个是官僚制，一个是市场。
事实上典范不是一致性的准则体系，而是竞争性的准则体系。
传统行政模式源于韦伯.威尔逊和泰勒的理论，理论基础就是官僚制理论。
新公共管理典范的理论基础是经济学理论与私营部门管理理论。
强调㈠根据成本一效益分析成本㈡运用目标管理方法实现任务㈢运用市场与市场机制㈣竞争与选择㈤通过权利，义务，责任的协调一致向工作人员下放权利㈥增加对顾客，产品和结果的关注。
行政总务-中国行政史第二章 精品
有大赦权； 3、最高军事权： 4、行政决策中的最后决断权； 5、最高人事权。
（一）丞相制 丞相权力的内容： 1、立法上负责起草或组织草拟法律； 2、在司法上有纠举百官及执行诛罚权； 3、在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别是在
以大司马、大司徒、大司空为三公官，三公宰 相制使全国政务一分为三，一相制为三相制所 取代，起到分散相权的作用。
（四）尚书台
皇帝在削夺丞相的中枢决策权后，又蓄意削夺 其事权，导致了内廷办事机构尚书台的成立。
东汉刘秀建立庞大的尚书机构，并正式称尚书 台，尚书台成为事实上的国家行政机关，三公 仅是名义上的宰相而已。
（二）尚书台诸曹设置： 相府分曹理事造成对皇权的威胁，皇帝就用尚书台
分曹理事来削弱相权，始于西汉成帝。 1、三公尚书：主管岁尽考课诸州郡事； 2、吏部尚书：主管选举祠祀事； 3、民曹尚书：掌管缮修功作盐池园苑事； 4、客曹尚书：主持羌胡朝贺事； 5、二千石尚书：主管辞讼事； 6、中都官尚书：掌管水火盗贼事。 尚书分曹与相府分曹理事制度的不同： 1、尚书台已是政府的公职人员，其演化的趋势就是
（二）圣旨执行中各级官吏的处置权
臣民对于皇帝的命令只能执行，不准议论和批 评。
汉朝地方政府在不违反中央大政方针的前提下 享有一定的自主裁量权
（一）中央政府的行政监督
御史大夫在秦西汉初年是中央最高监察官员， 既掌管监察，又担任副丞相，这样的地位便于 协助丞相处理政务，又便于对以丞相为首的百 官实施监督。
1、诸侯王不得享有治权，仅能享有封地的租税。
2、减损王国官吏的数量和地位，改变了王国与中 央在体制上的对等地位。
行政伦理学
第一节 行政伦理学 传统的政府行政模式：
的基本概念
“官僚组织模型”
“官僚组织模型”，强调组织制度建设的重要性，认 为官僚制是现代社会中实施合法统治的行政组织，它 是建立在法理性权威基础上的一种高度理性化（目的 合乎理性或价值合乎理性）组织机构的“理想类型” 。
在这种体制下，行政机关的权限范围是由法律来规定 的，机关中的层级结构以及按等级赋予权威的原则， 使行政组织形成了牢固而有秩序的上下级金字塔结构。
在理念表达上，是一种理性与道德，它支持公民社 会及其公共舆论的监督作用。
王乐夫 陈干全 《公共性：公共管理研究的基础与核心》社会科学 2003 （4）
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第一节 行政伦理 学的基本概念
2. 行政：公共性理解
公共行政的新理念：要求政府组织应着眼于社会的 长远发展，注重公民的普遍利益来开展公共行政活 动；要求公共行政人员树立为人民服务的观念，公 共政策的制定与执行都要防止向部门利益和个人利 益倾斜。
政府官员，尤其是行政领导应该带头克服官僚主义， 是真正为人民服务的一个具有大公无私精神的政治家， 可以把自负而且敷衍塞责的机关变成公正政府的具有 大公无私精神的工具。
他认识到了伦理和价值观在行政活动中的作用。
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第一节 行政伦理 学的基本概念
2.行政：公共行政学之 政治-行政二分（3）
他认为，政党分肥制的弊端在于将行政领域和政治 领域混合在一起造成的。他试图通过“政治-行政 二分”使行政发展摆脱政治的干涉，行政系统才能 以科学、效率、效益、技术合理性等价值为行政准 则，由此建立一个高效合理的政府官理模式，行政 应努力成为实现政治价值的手段，行政学研究必须 适应美国的民主理念。
B.盖伊.彼德斯认为，（1）政治中立的公务员制度； （2）政府部门内部实行层级管理和规章制度式管理； （3）政府内部组织的永久性和稳定性；（4）制度化 的公务员制度；（5）内部管制；（6）结果上的平等。
行政决策学各章节复习重点内容
行政决策学各章节复习重点内容《行政决策学》期末总复习章节重点第一章行政决策导论2、行政决策的含义、对象、特性和类型。
行政决策是决策的一种。
行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，就面临所要解决的问题所作的目标确定、行动设计和方案抉择的过程。
行政决策对象是指政府的决策行为能对之施加影响的事、物和人。
行政决策是管理决策中的一种，具有管理决策所共有的特性。
即针对性、目标性、实施性、选择性、优化性、预测性等，此外，行政决策作为政府机关决策，还具有不同于其他管理决策的特性。
1、决策主体的特定性。
2、决策内容的广泛性。
3、决策代表利益的公众性。
4、决策活动的合法性。
5、决策执行的权威性。
行政决策常见的类型有:1、依据行政决策主体地位的不同，可分为国家决策和地方决策。
2、依照决策者在管理组织中所处地位的不同，可以划分为高层决策、中层决策和基层决策。
3、依据决策目标数量的多少，可分为单目标决策和多目标决策。
4、依据决策条件和结果的不同，可分为确定型决策、非确定型决策和风险型决策。
5、依据决策目标要求不同，可分为最优决策和满意决策。
6、按决策的对象或范围的影响程度不同，可分为战略决策和战术决策。
7、按决策所涉及问题出现的频率以及解决问题的方法不同，可分为常规性决策和非常规性决策。
8、按决策的思维反应模式不同，可把行政决策分为理性决策和非理性决策。
3、行政决策在行政管理中的地位和作用。
答:1、行政决策是行政管理的首要环节。
2、行政决策是实现行政职能的基础。
3、行政决策是保证行政效能的重要前提。
4、行政决策正确与否直接关系到行政管理的成败和国家的兴衰。
第二章行政决策体制1、中国共产党在行政决策中枢系统中的地位及作用;中国共产党是中国的执政党，对中国的政治、经济、文化等各个领域的管理事务，实行集中统一的领导。
其地位和作用表现如下:第一，中国共产党以其执政党的地位，对国家各项事务实行政治领导。
1第二，中国共产党的决议要通过立法程序才能成为指导整个国家生活的大政方针。
第二章传统的公共行政模式Convertor
第二章传统的公共行政模式第一节传统公共行政模式第二节对传统公共行政模式的批判第一节、传统公共行政模式请思考以下问题：1、传统公共行政模式的基本原理有哪些？2、传统公共行政模式的特征是什么？3、传统公共行政模式的理论基础有哪些？1、传统公共行政模式的基本原理官僚制；最佳工作方式；通过官僚组织提供服务；奉行政治行政二分法；公务员追求公共利益；职业官僚队伍；执行命令不承担责任。
2、传统公共行政模式的理论基础威尔逊的政治行政二分法；泰勒的科学管理理论；马克斯韦伯的官僚制理论；英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》。
一、早期的行政1、早期行政的特点：人格化的，即以效忠国王或大臣等特定个体私人关系为基础；结构松散；面向特殊人群。
2、早期行政的弊端腐败：裙带关系、买官卖官等；政党分赃制。
请思考：什么是政党分赃制？政党分赃制政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。
它是随着美国两党政治的出现而逐步形成的。
1800年，民主共和党的T.杰斐逊就任第四任总统，他率先大批任用本党党员以取代联邦党人所担任的职务。
1829年第七任总统A.杰克逊就职后更公开倡导这种作法，在美国联邦政府实行官职轮换制，排斥异己，给党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。
由于政党分赃制任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，行政效率低下，政府浪费严重，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。
每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。
这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。
美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制，政党分赃制废止。
随着经济和社会的发展，政党分赃制已陆续被各国否定。
但其影响仍时有出现。
二、19世纪末20世纪初的改革：传统公共行政1、英国1854年的《诺斯科特—特里维廉报告》:职前考试，择优录用；取消恩赐制，建立功绩制；行政中立；政策与行政分离。
2、1881年加菲尔德总统被刺事件；美国1883年的《文官法》（《彭德尔顿法》）。
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第二章传统行政模式
本章内容
第一节 早期的行政 第二节 19世纪的改革 第三节 传统模式存在的问题
第二章传统行政模式
第一节 早期的行政
公共行政历史漫长 与政府同步发展 格拉登:自从有了政府，就有某种形式的行
政存在
第二章传统行政模式
部门和地方政府亦然——尤其是在选举之后。 这种体制效率既低，效能亦差。
对这种早期行政体制改革的要求日益 迫切，终于引起了19世纪后期的改革
第二章传统行政模式
第二节 19世纪的改革
传统模式的产生最早可追溯到19世纪中期的英国 1854年，英国《诺思科特—特里维廉报告》建议说，
“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等 级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前 考试制度”来选拔。该报告还建议：取消恩赐制，取 而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公 开的竞争性考试招募人员；对中央各部门的公职人 员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通 过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补较高层次 的职位 《诺思科特—特里维廉报告》标志着公共部门以功 绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落
基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”， 成为传统公共行政模式的开端 此后，英美两国相继进行了文官制度改革
第二章传统行政模式
传统公共行政模式持续时间：19世纪末－1975年
但它现在正被取而代之 虽然它并没有突然间消失，它的因素也仍
然存在 但是，它的理论与实践现在已被认为过时
了，且不再适合迅速变化的社会需要。
裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或者花钱买 官，都是司空见惯的事情
第二章传统行政模式
个案
在早期殖民地悉尼，海关官员个人可以得到所收 关税的5%，“任何因闹事和妨害治安而被逮捕并关 押在监狱的海员”要付给警察一先令
在19世纪的大部分时期，美国存在着所谓的行政 上的“政党分赃制”，它来自于这样一个谚语：“战 利品属于获胜者”。当一个新的政党选举获胜以 后——这适用于从地方选举到总统选举——从高 层到低层的每一个行政职位都由获胜政党任命的 人占据
第二章 传统行政模式
第二章传统行政模式
传统行政模式时期
第二章传统行政模式
传统公共行政模式曾经是一场重要的改革运动
在早期，公共行政由效忠于领导者的业余人员来实施， 强调“君要臣死臣不得不死”的人身依附关系
后来，公共行政成为一种专门职业，它需要由明确的、 以功绩制为基础的公职人员（civil servant）来实 施
第二章传统行政模式
英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了影响。 1881年，加菲尔德总统被一名失望的谋求获胜党
公职的人所暗杀——暗杀者认为，他曾被许诺获 得一个文职雇员职位——这一事件进一步推动了 已经开始的改革运动。 在1883年，通过了《文官法》（《彭德尔顿 法》），该法成立了一个由两党成员组成的文官 委员会，
古代公共行政案例
第二章传统行政模式
最早的行政系统出现在古埃及，主要是为了治理 尼罗河每年一度的洪水、管理灌溉和建造金字塔。
中国在汉朝时期（公元前206至公元220年）信奉 儒家学说，治理政府的人不是根据出身而是根据 品德和能力选拔出来的，其主要目标是使人民安 居乐业。
在欧洲，各个帝国——希腊、罗马、神圣罗马、 西班牙等等——首先是“行政帝国”，由中央通过 规则与程序实施控制。韦伯认为，中世纪“现代” 国家是“伴随着官僚制结构的发展”而发展的。
第二章传统行政模式
契诃夫与《变色龙》
奥楚蔑洛夫这样一个官职低微、语言粗俗、 当众出丑的小警官，在小说描写的故事发展 过程中，不仅没有一个人对他表示愤怒、鄙 视和嘲笑，相反人们倒是怕他、服从他、恭 维他。他对狗和赫留金的态度出尔反尔地变 了五次。
19世纪公务员的典型写照
第二章传统行政模式
传统公共行政模式的理论基础
第二章传统行政模式
《彭德尔顿法》主要内容
根据职位分类，为所有申请公职者举 行竞争性考试
根据职位分类，任命考试成绩最高者担 任公职
在正式任命前，插入一个有效的试用期
在华盛顿的任命按照某些州和其他重要 地区的人口比例进行分配
第二章传统行政模式
传统行政模式的推动者
伍德罗·威尔逊
Hale Waihona Puke 马克斯·韦伯泰勒梅奥
古立克
美国威尔逊的政治行政两分法 英国1854年《诺思科特—特里维廉报告》 弗雷德里克·泰勒的理论 德国的马克斯·韦伯的理论 梅奥的人际关系理论 古立克的七职能论
第二章传统行政模式
诺思科特—特里维廉报告
1854，英国发表诺思科特—特里维廉报告，该 报告建议在英国进行政府人事改革
1870，英国发布枢密院令 这两个文件标志着英国“公共服务以功绩制为
明确的、专业化公职人员 根据功绩招募和任命 政治中立，政府更迭时公职人员仍然继续任职 政治官员应当负责制定政策，行政部门则应负责
这些形式可以称为某种形式的 行政，但真正的传统行政模式 实际上产生于19世纪的中后期
第二章传统行政模式
古代行政模式（早期行政模式）的特点
人格化
以效忠于国王或大臣等特定个体为基础，而不是 “非人格化的”
“非人格化”以合法性和效忠于组织和国家为基础 早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或
滥用职权 对于那些想被国家雇佣的人来说，求助于恩赐或
公务员为公众服务，是一种高尚的职业，它需要的是 可以成为特殊的行政精英的最优秀人才，其行为需要 遵循着法律和已被确认的惯例。
第二章传统行政模式
传统公共行政模式的特征
行政部门处于政治领导的正式控制之下 建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上 由常任的、中立的和无个性特征的官员任职 只受到公共利益的激励 不偏不倚地为任何执政党服务 仅仅是执行被政治官员决定的政策
第二章传统行政模式
政党分赃制
19世纪30年代安德鲁·杰克逊总统时期，政党分赃制达到 黑暗的顶峰
政党分赃制产生了许多严重后果： 19世纪大部分时期伴随着政府更迭而产生的周期性震荡； 公共行政与政治和不胜任普遍联系在一起； 行政部门与立法部门在任命方面的冲突越来越多，这种冲
突导致1968年对一位美国总统的弹劾； 求职者对总统提出了几乎难以置信的要求——对州的行政