论行政事实行为(一)
浅析行政事实行为概念
随着《 行政诉讼法》 国家赔偿法》 和《 的颁布施
行 ， 政 事实行 为 日渐 成 为行 政法 学 界 的一个 基 本 行 问题 。如何 准确 定性 行 政 事实行 为 的概念 ， 为行 成 政法学 急需解 决 的首要 问题 。
一
济 。在我 国， 行政事实行为最早 出现在《 行政法概 要》 一书 中， 书是这样表述 的： 国家行政机关的 该 “ 行 为 ， 的直 接发 生法 律效 果 ， 为法 律 的行 为 ； 有 称 有
浅析行政事实行为概念
刍 文 娟
（ 州大 学 ， 福 福建 福州 ３００ ） ５０ ２
［ 摘 要］ 随着服务型政府的构建及法治社会的发展 ， 行政事实行为也被赋予 了独特 的研 究价值。 我 国对行 政事 实行 为 的概 念 并未 形成 统 一认识 ， 这对行 政执 法及 司法 审查 的顺利 开展 极为 不利 。为 完善 我 国 的行政法理论体系， 必须对行政事实行为概念做出准确定性。本文从研 究中外学者关于行政事实行为 的理
１ 法律效 果说 ． 该 学 说 是 以 ‘ 纯 高权 行 政 ’ 基础 而 发 展 起 单 为
从行 为 主体 来看 ， 政 事实 从产 生 根据来 具
看， 行政事实行为是行政机关或其工作人员在行政
管 理或服 务过程 中基于行 政职 权做 出的 。不是基 于 行 政职权 做 出 的行为 可 能是 民事 的行为 ， 可能 是 也 其 它类 型 的行为 ， 不是 行政 事 实行 为 。从 主观 目 但 的来看 ， 行政 事 实行 为不 在 于追 求特 定行 政 法律关 系的设立、 变更或消灭。它是为满足行为主体 的客 观需 要而 实施 的 ， 不具 有行 政法 律行 为 的 目的性 。
的不直 接发 生法律 效果 ， 为事实 行 为 。” 国早 在 称 我 １８ 就提 出 了行 政事 实行 为的概 念 ， 是 当时行 ９３年 但 政 法学 界 就行 政事 实行 为 的法 律 意义 、 现形 式等 表 只是作 了简 单 的分 析 ， 没有 深入 下去 。 并 二 、 于行政 事实行 为概 念的不 同观 点 关
行政事实行为与具体行政行为地区别
行政事实行为与具体行政行为的区别1、要件不同。
具体行政行为和行政事实行为作为公法上的行为，二者在主体方面都是享有一定行政权力的组织或代表该组织的个人所为的行政行为。
但是它们在行为的客观方面、法律效果方面和主观方面存在显著的不同。
首先，客观方面的要件不同。
具体行政行为在客观方面表现为行为主体针对公法上的具体事件行使职权和履行职责的行为。
行政事实行为不但包括行为主体行使职权和履行职责的行为，如日常的建设和维持行为，还包括与行使职权和履行职责相关的行为，如暴力的侵权行为。
其次，法律效果要件不同。
法律效果是具体行政行为的构成要件之一。
如果一个行为不具有任何法律效果，没有对行政相对方的权利和义务产生任何影响，就不能称为具体行政行为。
行政事实行为是一种非法律行为，无论是否发生相应的法律效果，则在所不问，都不影响行政事实行为的存在。
有的行政事实行为不发生任何法律效果，如记者招待会等，有的行政事实行为由于外界的因素间接发生一定的法律效果，如国有公共设施的致害、行政指导等。
也就是说，法律效果要件并非行政事实行为的构成因素。
最后，主观方面的要件不同。
具体行政行为是行政主体的一种意志，这种意志必须以一定的方式表现出来（一般是以通知的方式来完成的），否则该具体行政行为不成立。
行政事实行为也是行政主体的一种意志，但是这种意志是以各种各样的方式表现出来的，并不要求必须以一定的方式通知行政相对方。
具体行政行为作为法律行为，必须具备上述的主体要件、客观方面要件、法律效果要件、主观方面要件才能有效成立，而行政事实行为的构成则没有那么严格。
2、效力不同。
具体行政行为对外具有法律效力，而行政事实行为对外则不具有法律效力。
具体行政行为对外的法律效力体现在下述几个方面：首先，具体行政行为具有公定力；其次，具体行政行为具有不可争力；再次，具体行政行为具有拘束力；最后，具体行政行为具有执行力。
行政事实行为虽然也是行政机关的一种行政行为，但其不具有上述具体行政行为的各种法律效力。
行政事实行为浅论
修 改 《 政 复 议 法 》 《 政 诉 讼 法 》 将 行 政 事 实行 为纳 入 行 和 行 ， 行政 复 议 、 政 诉讼 和 国家 赔偿 的范 围 。 行 １ 行政 复 议 、 行 政 复议 的 目的 是 为 了 纠 正行 政 主 体 作 出 的违 法 或 者 不 当
《 行政 法 概 要 》 书 中 ， 书 认 为 “ 一 该 国家 机 关 的 行政 行 为 有 的 直接
为诉 讼价 值 的集 中体 现 ， 就在 于 行 政诉 讼 确 认程 序 的设定 。
其次 ， 虽然 我 国 的 《 围家 赔 偿 法 》 定 了 几类 行 政 事 实 行 为 规 的致 害赔 偿 问题 ，但 这 些 规定 很 不全 面 ，而 且程 序 也 是 不 完 善 的 。如 果 行 政 主 体 昕 作 出 的行 政 事 实 行 为 是对 行 政 相 对 方 财产 权 、 身权 以 外 的其 他 权 利 造成 了损 害 ， 于这 个规 定 ， 么 行 人 基 那 政相 对 人 就 无 法 获得 法律 的救 济 ，而 行政 机 关 就 可 以 借 助这 一 法律 的空 白地带 ， 肆意 侵 犯 行 政相 对 人 的合 法 权 益 。
论 。笔者 在 基层 接 触 一 些行 政 赔偿 案 件 时 ， 行政 事 实行 为 的 内 对 涵 、 延 以及 法律 特征 进 行 一 定 的分析 和 思 考 。 外
价值 就 充 分 体 现 出 来 。行 政 事 实 行 为 作 为一 种 行 政 方 式具 有可 致权 益 受 损性 。 认行 政 事 实 行 为是 否 违 法 ， 确 是归 属 侵 权 责任 的 前提 ， 司法 审 查确 认 ， 最 权 威 、 有效 的手 段 。 认 行政 事 实 而 是 最 确 违 法 之 后 的赔 偿 或补 偿 ， 可能 通 过 诉 讼程 序解 决 。 也 行政 事 实 行
论行政事实行为的界定
1、依职权行政行为和应请求行政行为。前者指行政主体依职权行使行政职 权的行为，后者则是指行政主体在行政相对人的请求下作出的行为。
2、羁束行政行为和自由裁量行政行为。羁束行政行为是指行政主体在法律 明确规定的范围内作出的行为，而自由裁量行政行为则是指行政主体根据法律规 定，结合具体情况作出的行为。
在未来的研究中，学者们可以进一步拓展对行政行为概念的研究范畴和应用 领域。例如，可以结合新时代背景下的治理理念和政策导向，深入探讨多元化治 理模式下行政行为的变革和创新；可以运用实证研究方法，对不同国家和地区的 行政行为进行比较分析，提炼出具有普遍适用性的行政行为理论和实践经验；此 外，随着科技的发展和大数据时代的到来，
1、立法确认。通过制定法律法规对行政行为进行明确界定，以法律形式确 立行政行为的内涵与外延。
2、学理归纳。通过对行政法学、公共管理学等相关学科的研究，归纳总结 出行政行为的基本特征和构成要件。
3、案例分析。通过对典型案例的分析和研究，深入探讨行政行为的实践应 用及其对公共管理的影响。
在界定行政行为时，学者们通常会考虑以下因素：
职务行为界定标准的重要性及应 用
职务行为是组织内员工在履行职责过程中所表现出的行为。职务行为界定标 准不仅关系到员工个人责任和义务的明确，还对组织的管理和运营至关重要。本 次演示将探讨职务行为界定标准的重要性和应用场景，并对相关案例进行分析， 最后提出讨论和结论。
一、职务行为的定义与重要性
职务行为是指员工在组织内履行工作职责时所表现出的行为，包括但不限于 执行任务、管理资源、做出决策等。职务行为具有明显的组织性和权威性，代表 着组织的意志和利益。职务行为界定标准的确立，有助于明确员工职责范围和工 作要求，提高工作效率和质量，降低组织风险。
行政事实行为具有可诉性——以一则行政案件为例
行政事实行为具有可诉性——以一则行政案件为例下岗职工赵某以贩卖蔬菜维持生计，经常到蔬菜批发市场进菜。
20XX年2月25日凌晨，赵某在向某村村民宗某批购青菜时，遇到县工商局的工作人员高某和黄某等市场管理人员正在向宗某收取5角钱的摊位费，宗某说自己今天只有30把青菜，要求少交1角钱。
高某不同意，坚持要收5角钱。
此时，站在一旁等待与宗某进行交易的赵某说了一句“交就交4角吧。
”就这么一句话惹怒了高某，于是高某和黄某等人即拉住赵某，先是拳打，其后高某又拿出电警棍对赵某的腰部、肩部击打，赵某被打倒后，高某又在赵某的太阳穴猛戳一下，赵某当即昏迷。
经县级医院诊断，赵某头部、左眼球以及左肩左腰多处挫伤，头痛头昏，视力减退。
4月18日被转市级医院治疗。
诊断为慢性闭合性颅脑挫伤。
经治疗用去医疗费2万多元，其中高某所在单位经某派出所要求给付了5500元，之后就不肯再付钱，赵某因无钱交医疗费而出院。
出院后赵某向县人民法院起诉工商行政管理局，要求判令确认其在执行职务行为中的违法行为和该行为导致的损害赔偿责任。
县人民法院于20XX年6月21日作出行政裁定书，认为县工商行政管理局与原告赵某之间不存在具体行政行为，赵某不是行政相对人，不能提起行政诉讼，而只能提起民事赔偿，裁定对赵某的起诉不与受理。
赵某对县人民法院的裁定不服，向市中级人民法院提起上诉。
市中级人民法院于20XX年8月20日裁定认为，县工商行政管理局并未对赵某实施具体行政行为，故赵某并非行政相对人，该案不属于行政诉讼受案范围，原审人民法院裁定正确。
因此裁定驳回上诉，维持原裁定。
（见《中国律师》20XX年第10期）笔者认为，原审法院和二审法院的裁定是不正确的。
该案属于行政诉讼的受案范围。
分析如下：在该案中，无论是原审法院裁定不予受理，还是二审法院驳回上诉，其理由都是县工商行政管理局的工作人员高某等人实施的不是具体行政行为，而是个人行为。
因此，在工商行政管理局与赵某之间不存在行政法律关系。
论行政事实行为
论行政事实行为论行政事实行为随着国家向服务行政与给付行政发展，行政事实行为扮演着越来越重要的角色。
然而，究竟行政事实行为的内涵与外延如何界定，对其造成的损害如何救济，不仅属于立法上的灰色地带，也常常被理论界所忽略。
因此，界定行政事实行为的内涵和外延，探讨行政事实行为的价值及其造成损害的司法救济问题，显得尤为必要。
一、行政事实行为理论的沿革在德国魏玛共和时代，著名行政法学家耶律·纳克（WJellinek）提出‘单纯高权行政’一词，可谓是行政事实行为最早的萌芽。
所谓‘单纯高权行政’，是指与市政有关的房屋、街道、公园、水库等建筑技术方面的行为以及行政机关用文字发行的劝导，如警察为避免车祸所发行宣导交通安全之指针、提供民众调解及法律咨询等有助于社会和谐的行为。
[①]这类单纯高权行政行为就是指行政事实行为。
以耶律·纳克之见，事实行为如有不合法，只会产生公务员侵权之国家赔偿，以及刑事制裁之问题，无法诉请行政法院之救济，因此行政法无拘束事实行为的余地，事实行为乃‘法外之行为’。
[②]但是，随着国家职能扩张，原先以执行法律、维持秩序为主要目的的消极行政，渐为提供服务、保障社会公益的积极行政所取代，‘单纯高权行政’一词已经不能涵盖所有的行政事实行为，事实行为也不应再归于‘法外之行为’。
正如有学者所指出的那样,现代法治国家要求任何行政行为皆服从依法行政之理念，事实行为也必须服从法律优越、法律保留以及比例原则。
[③]行政法学界也由此对于行政事实行为给予了较多的关注。
在德国，关于行政事实行为的概念至今尚未达成共识，当代德国行政法学主流教科书认为：“行政事实行为是指只直接产生事实效果，在一定条件下，也产生法效果的行为。
”[④]但无论行政事实行为能不能产生法律效果，学者们都不否认行政事实行为的法律意义。
对于行政事实行为的合法要件，学者们一般认为其要比法律行为宽松，特别是享有所谓的法外空间。
如果作出事实行为的行政机关没有管辖权或者违反了法律的规定，就构成违法。
浅论行政赔偿诉讼行政事实行为
关应在法 院受案之前 先行确认行政 事实行为 二款 明确规定 ：赔偿请 求人 的要求 应 当事先
二、行政事 实行为在 《 国家赔偿 法 》中 是否 违法。虽然 《 国家赔偿法 》在第 ９条第 《国家 赔 偿法 》第 ３条 第 ３ 、４项 所 规 向赔偿 义务机关 提出 ，也可 以在 申请复议和
件与行为两类 ，其 中意思表示形成法律行为 ， 实践 的深 入发展 ，越来越 需要建立 对行政事
为 。④ 因此 ，它与所谓 “ 法律外行 为”不 同 ， 制度 。 笔者 认为 ，赔偿 义务机关 和法 定复议机
后果 。
中的具体 表现 ，并对 行政事实 行为 的赔偿 诉 那些纯 技术性 、物 质性 的活 动则属于事 实行 实行 为的确认之诉及 与之相适应 的诉讼 程序 关 键词 ：行 政 事实 行 为 ； 国 家赔 偿 ； 行 本身具 有法律调 整 的意义 ，能引发一定法 律 在我 国 ， 行政事实行 为发生 的频率很 高 ， 有行政事 行为发生 。１ ９ ９ ５年 １ 月 １日起施行
为。三是指 行政机关 在行使职 权过程 中实 施 员 的控告 权利 的真正实现 ，从根 本上杜绝 消 目前的司法条件下也具 有一定 的可行性 。 的与行使 职权紧 密相联 ，却又 不发生直接 法 极行政的现象 ，意义重大 。
①金志华 ：《 行政事实行为浅论 》，《 宪
法学与行政法学 》１ ９ ９ ６年第 ６期。 源自行政事实行为的概念及特征
从 国 际 范 围考 察 ， 国家 承 担 行政 赔 偿 方 法剥夺公 民的人身 自由。 责任 均起 自行 政侵权行 为 。行政侵 权行为可 构成 。我 国具 有代表性 的观点 有以下三种 ：
一
及 行政终局裁 决。第二 ，确认 之诉判决 的内
行政事实行为类型论
、
行政事实行为类型化 的概念 、 义 含
一
各种合 同， 每一种合 同都是 一种类型 。这种类型 的思维方式 ， 在 二、 行政事实行为 的分类 民法上 的适用 比其他任何法律领域都更 为广泛 。 我 国学者因对行政事实行为 的界定不 同，故对其 的分类 也 类 型化理论在 当代 法学特别是 民法解 释学有长足 的发展 ， 其中尤 以马克斯 ・ 韦伯的理想类型论 、亚 图・ 考夫曼的事物本质 不尽相 同。如 闫尔宝认为行政事实行 为依 据行 政法 律关 系主体 类 型论 和卡 尔・ 拉伦茨关于类型在法学 中的意义 的论述 为代 表 ， 在法律关 系中的地位应该分 为权力性事实行 为如行政强 制和非 ； 他们 的理论在类型化发展 中具有特别的意义。 笔者认为 ， 行政事 权力性事实行为如履行公共服务职能 的行 为Ⅲ 姜 明安则 认为行 实行 为类 型化是指 由于行政 的事 实行 为在技术 、 社会 、 生态与经 政事 实行 为依据行政主体实施行政事 实行 为的 目的 、 据和方 依 济领域迅速发展 ，而对不 同的行政 事实行为按照一定的标准进 式 主要分为 四类 ：１补充性行政事 实行为 ， （） 如销毁 收缴假 冒伪 行分类 而形成 的不 同类型 的类 型体 系。行政 事实行为类型化是 劣 商品 ；２ 即时性行政 事实行为 ， 即时强制 ；３ 建议性行政 （） 如 （） 如 （） 如行政公 对行政行为进行立法规范所必需 的前期 研究 ，把行政事实行为 事实行为 ， 行政 指导 行为；４ 服务性行政事实行为 ， 告 中的天气预报闼 俞栋 铭以是否 以意思表示作为行政行 为的构 。 纳入法治 的轨道 的过程在很大程度 上就是一个对其进行类型化 的过程 ， 通过行政事实行为 的交叉类型化 ， 从而把形形色色的行 成要 素 ， 以及对行 政相对人是否具有直接拘束力作为分类标准 ， 政事实行为纳入 到法治轨道 。 将行 政事实行 为分 为以下三种类 型 ： １ （ ）以意思表 示为构成要 ２行 政 事 实行 为 类 型 化 的 意 义 。 ． ’ 素， 但没有 直接拘束力 的行 政事实行 为 ；２ 不 以意 思表示 为构 （） 不同 国家和地 区有 着不 同的经 济社会 条件 和法 律文 化背 成要 素 ， 是具 有直接拘束力 的行政事 实行为 ；３ 不 以意思 表 但 （） 景， 不同时代 、 同政治体制下 的国家的行政 法规则所依存的价 示为构成要素 ， 不 也不具有直接拘束力的行 政事 实行 为ｐ 】 。 值体 系以及所追求 的目标也有着较大 的差异 ，即使是同ｌ 一国家 在此 ， 笔者从行政 相对人 的角度 出发 ， 以行政主体 的行政行 在不 同时期 的行政法规则也是不尽相 同的。具体 到本文所论述 为是否对行政相对人产生实质的影响将事实行 为划分为决定 型 的行政事实行为也同样如此 ， 这并 不是说 ， 但 行政 事实行为完全 行政事实行为和非决定 型行政事实行为两大类 。 没有规律 。在貌似繁杂无序 的行政 事实 行为背后 也蕴藏着诸多 １ ． 决定型行 政事 实行 为。 的共性 以及 内在 的关联性 。将行政事实行 为类型化可以避免我 决定型行政事实行为是指行政主体 的行政行 为直接影 响行 们用一个 固定的思维模式去认识行政事 实行 为 ，有助于我们更 政相对人 的人身 、 财产等权利 。如行政强制执行 、 即时强制等。 加理性地把握行政事实行为和其他相关行政行 为的关系 ，有助 以行政检查为例 ，行政检查简言之为行政机关达成特定行 于我们更好地进行对行政事实行为的诉讼救济 。 总之 ， 只有对行 政 目的 ， 于特定 行政客体所为之察 查 、 对 收集资料 活动 ， 或指行 政事实行为进行 类型化处 理 ， 我们才会 多元地 、 动态地把握行政 政主体 以收集 、 察查 、 验证 相关事实与资 料为 目的 ， 就个 别具体 事实行 为。 事件 ， 针对特定人 、 行使公权力之事实行为。 国学者认为 ， 我 行政 将行政 事实 行为类型化 ， 其意义在于 ： 检查是指行政 主体基 于行政 职权 对公 民 、法人或其他组织是否 （） １认识行政活动 ， 掌握行政活动 的内容 、 征。 特 由于行 政事 遵守法律 、 法规及规章等 的情况进行 了解 的行 为。由此可 见 ， 行 实行为种类 繁多 ， 只有借助于分类 ， 才能认识行政事实行为 的特 政检查是一种 客观状态 ，它不以对行 政相对人设定权利义务关 点， 把握该行为与行政机关其他行 为的区别 。 系为 目的 ， 应属于行政事实行 为。 行政检查往往是作 出和执行行 （） ２服务于监督行政行为的需 要。 由于法律与现实生活之 间 政处理决 定的前提 和基础 。 总是存 在着不协 调的关 系 ， 表现为落后于现实生活。 因此赋予行 笔者认 为 ， 行政检查属于决定型事实行为 ， 理由有二 ： 政 主体 广泛 的 自由裁 量 权 ，行 政 主 体 在 法 律 明示 或 默 示 的情 况 其一 ， 行政检查并非 以创设 、 变更或消灭行政法律关系为意 下， 基于一定的法律依据和事实依据 ， 可以按 自己的意思作 出行 思表示 ， 它只是以 了解事实情况为行为 的意思表示 ， 以行政检 所 政行为 ， 当中当然也包括我们所说 的行政事实行为 。 这 因此将行 查虽然会在行 为后果上发生程序 上的法律关系而非实体上的法 政事实行 为类型化 ，为监督行 政行 为主体对行政行为 的审查提 律关系 ，但是 因为所发 生的程 序上的法律 关系实质上并非行为
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
论行政事实行为(一)随着国家向服务行政与给付行政发展，行政事实行为扮演着越来越重要的角色。
然而，究竟行政事实行为的内涵与外延如何界定，对其造成的损害如何救济，不仅属于立法上的灰色地带，也常常被理论界所忽略。
因此，界定行政事实行为的内涵和外延，探讨行政事实行为的价值及其造成损害的司法救济问题，显得尤为必要。
一、行政事实行为理论的沿革在德国魏玛共和时代，著名行政法学家耶律？纳克（W.Jellinek）提出‘单纯高权行政’一词，可谓是行政事实行为最早的萌芽。
所谓‘单纯高权行政’，是指与市政有关的房屋、街道、公园、水库等建筑技术方面的行为以及行政机关用文字发行的劝导，如警察为避免车祸所发行宣导交通安全之指针、提供民众调解及法律咨询等有助于社会和谐的行为。
〔1〕这类单纯高权行政行为就是指行政事实行为。
以耶律？纳克之见，事实行为如有不合法，只会产生公务员侵权之国家赔偿，以及刑事制裁之问题，无法诉请行政法院之救济，因此行政法无拘束事实行为的余地，事实行为乃‘法外之行为’。
〔2〕但是，随着国家职能扩张，原先以执行法律、维持秩序为主要目的的消极行政，渐为提供服务、保障社会公益的积极行政所取代，单纯高权行政一词已经不能涵盖所有的行政事实行为，事实行为也不应再归于‘法外之行为’。
正如有学者所指出的那样，现代法治国家要求任何行政行为皆服从依法行政之理念，事实行为也必须服从法律优越、法律保留以及比例原则。
〔3〕行政法学界也由此对*沈开举，武汉大学高级访问学者，郑州大学法学院副教授；王红建，郑州大学法学院硕士研究生。
〔1〕参见陈新民：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年修订六版，第307页注（一）。
〔2〕参见前引〔1〕陈新民书，第311页。
〔3〕参见吴庚：《行政法之理论与实用》，台湾三民书局1996年增订三版，第393页。
于行政事实行为给予了较多的关注。
在德国，关于行政事实行为的概念没有一个统一的说法。
当代德国行政法学主流教科书认为：“行政事实行为是指只直接产生事实效果，在一定条件下，也产生法效果的行为。
”〔4〕但无论行政事实行为能不能产生法律后果，学者们都不否认行政事实行为的法律意义。
关于行政事实行为的合法要件，学者们一般认为其要比法律行为宽松，特别是享有所谓的法外空间。
如果采取事实行为的行政机关没有管辖权，或者侵犯了公民权，就构成违法。
关于行政事实行为的违法后果，不能象法律行为那样会引起无效、可撤销的问题。
但如果行政事实行为违法侵害了公民的合法权益，受害人享有后果清除请求权和损害赔偿请求权，可以向行政法院提起一般的给付之诉、确认之诉，或者通过国家赔偿的程序获得救济。
〔5〕在法国，理论界认为行政事实行为是指不能直接发生法律效果的行为。
例如，做出决定前的材料准备行为和做出决定后的实际执行行为，都是不直接发生法律效果的行政事实行为。
行政事实行为有的完全不发生法律效果，例如气象局的天气预报，有的由于外界因素而发生法律效果，如行政指导是由于相对方的接受发生法律效果。
事实行为本身虽不直接发生法律效果，但它与法律行为的产生过程和实施过程具有重要的关系，所以也受行政法的支配。
事实行为不发生是否有效的问题，在其违法时可能发生行政主体和公务员的责任问题，例如赔偿责任、惩戒责任等。
〔6〕日本对行政事实行为研究较少，杉村敏正、兼子仁在他们的《行政手续行政争讼法》一书中提出：“事实行为并非行政机关的意思表示，而是直接实现行政目的之行为。
〔7〕盐野宏认为：”根据民事法律行为理论，以行为效果意思，可以把行政行为分为法律行为和事实行为。
“〔8〕日本的行政法学者对于行政事实行为研究的特色是对行政指导行为研究得较为深入，而且已经通过立法对行政指导进行了规范。
在日本，虽然行政指导不具有法律约束力，但对于行政指导造成的损失，学术界有观点认为既可以通过行政诉讼的渠道救济，也可以提起国家赔偿。
〔9〕我国台湾地区的学者在论及行政事实行为时，更可谓是智者见智、仁者见仁。
〔10〕尽管对于行政事实行为的内涵界定不一致，但是几乎都同意行政事实行为应受行政法〔4〕HansJ.Wolff及HansJ.WolffundOttoBachof之行政法教科书，1963年第六版，转引自翁岳生：《行政法》，台湾翰卢图书出版有限公司2000年7月第2版，第763页；毛雷尔认为，事实行为是指某种事实结果而不是法律后果的所有行政措施。
德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第391页。
〔5〕参见德]毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第391页以下。
〔6〕参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第136页。
〔7〕日]杉村敏正、兼子仁：《行政手续行政争讼法》第268页，转引自翁岳生：《行政法》，台湾翰卢图书出版有限公司2000年7月第2版，第763页。
〔8〕日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第85页。
〔9〕参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1988年11月版，，第560页。
〔10〕林纪东认为：“行政事实行为乃全不发生法律效果，或虽发生法律效果，然其效果之发生乃由于外界之事实状态，并非由于行政权之心理作用的行政行为。
”林纪东：《行政法》，台湾三民书局1990年版，第290页；吴庚认为：“行政事实行为指行政主体直接发生事实上效果之行为，与其行政处分或其他基于意思表示的行为不同。
”吴庚：《行政法之理论与实务》，台湾三民书局1996年增订三版，第393页；林锡尧认为：“行政上的事实行为系指不发生法律效果为目的而以发生实际效果为目的行政行为。
”林锡尧：《行政法要义》，台湾三民书局第二次增订版，第441页；陈新民认为：“行政事实行为是与行政法之法律行为相对之行为，其作用非为产生、变更、或消灭行政法之权利与义务关系（法律效果），而系为产生事实效果也。
”陈新民着：《行政法学总论》，台湾三民书局1997年修订六版，第307页。
的约束，可以通过行政诉讼和国家赔偿的途径来保护行政相对方的合法权益，提起一般给付之诉、确认之诉或国家赔偿的请求。
大陆法系的学者从不同的角度界定行政事实行为，至今尚无形成一致的看法。
〔11〕但是对于行政事实行为的研究也从一开始把行政事实行为视为‘法外之行为’的阶段，发展到了认为行政事实行为也应受行政法的约束，探讨如何通过行政法上的途径对事实行为造成的损害进行救济的阶段。
英美法系从实用主义的立场出发，不对行政行为作法律行为和事实行为的界分，但坚持只要是公民的权利受到了行政行为的影响，都能通过司法途径获得救济的观点，在其独特的司法制度中，也不失为一种良好的选择模式。
在我国，行政事实行为的概念最早见于我国的第一本行政法统编教材《行政法概要》，该书作者提出，行政事实行为是指不直接产生法律后果的行政行为。
〔12〕虽然行政事实行为的概念早在1983年就提出了，但是我国行政法学界对于行政事实行为的理论研究并没有深入下去。
尤其在我国的行政法教科书中，行政事实行为的理论鲜有人提及。
以“行政事实行为”为专题的学术论文更是屈指可数。
有的学者甚至于把行政事实行为作为具体行政行为来对待。
〔13〕只是在近一两年来，行政事实行为才引起了学术界的关注。
在北京大学出版社出版的二十一世纪教材《行政法与行政诉讼法》一书中，章建生谈到：“行政事实行为，是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的行为。
”〔14〕从目前研究的现状来看，不但缺乏对行政事实行为内涵的同一性认识，而且对于行政事实行为理论的价值、分类和救济问题都缺乏系统的研究。
〔15〕二、行政事实行为的定位关于行政事实行为的概念，各国都没有形成一致的观点。
以至于有学者认为：行政事实行为本身就是一个内涵极不确定、外延又具有开放性特征的概念，因此如果学者们拘泥于对其概念的抽象界定并无十分重大的理论价值。
“〔16〕对于这种观点，笔者不敢苟同。
行政〔11〕行政事实行为内涵的沿革大致沿着以下两条线索：一是以‘单纯高权行政’为基础而发展起来的‘法律效果说’；二是从民事法律行为和民事事实行为界分的理论发展而来‘意思表示说’。
〔12〕参见王岷灿：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97页。
〔13〕参见吕诚、王桂萍：《行政事实行为几个问题的探讨》，《行政法学研究》1996年第4期。
〔14〕姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年10月版，第256页。
〔15〕1991年5月29日高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》中把具体行政行为解释为法律行为，没有把行政事实行为纳入我国行政诉讼的受案范围。
1994年5月12日通过的《国家赔偿法》第三条第（二）（三）（四）（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为其实就是行政事实行为，《国家赔偿法》把行政事实行为纳入国家赔偿的受案范围。
1997年最高人民法院在《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中进一步确认了行政事实行为的问题，明确指出这几类行为与具体行政行为不同。
虽然没有明确指出这几类行为是行政事实行为，但其显然不是法律行为。
〔16〕参见王锡锌，邓淑珠：《行政事实行为再认识》，《行政法学研究》2001年第3期，第63页。
事实行为既然是客观存在的，取消它就会造成这一概念所涵盖的那一类行为缺乏一个统一的名称，不但阻碍理论研究，而且也不能很好的指导行政审判活动，保护行政相对方的合法权益。
通过考察德国、法国、日本以及我国的台湾地区和中国大陆学者关于行政事实行为的界定，笔者认为，要为行政事实行为准确定位，必须从以下几个方面入手：（一）民事事实行为的理论以意思表示要件为标准，民事行为分为法律行为和事实行为。
因此行政法学界也有人以意思表示要件来划分行政法律行为和行政事实行为，其实这是一个误区。
因此，正确界定行政事实行为，首先需要澄清民事事实行为的理论。
〔17〕许多德国民法学者指出：“有法律意义的行为可以分为两类：一是大陆法系学者通常都很熟悉的法律行为，……另一是事实行为（Realakte）；法律行为与事实行为的核心区别在于后者不依赖于行为人的意图而产生法律后果，而前者的法律后果的之所以产生恰恰是因为行为人表示了此种意图，即法律使其成为实现行为人意图的工具。
”〔18〕我国台湾地区的学者深受德国的影响，大多数学者认为，“事实行为者，基于事实状态或经过，法律因其所生之结果，特付以法律上之效力的行为也。
”〔19〕以我国民法学界的通说“所谓民事事实行为，是指行为人不具有设立、变更或消灭民事法律关系的意图，但依照法律的规定客观上能引起事实法律后果的行为。
”〔20〕我国民法学界对于民事事实行为的界定同其他大陆法系国家和地区民事理论上的概括大体相同。