农村公共产品供给模式及长效机制_以辽宁农村垃圾污水处理为例的研究_赵玉红

农村税费改革后农村公共产品供给实行“一事一议”制度，这个制度安排对准公共产品还可以，但对于农村纯公共产品来说，这样的制度安排基本是失效的。

农村环境治理作为农村公共产品已经逐渐成为各国政府的一种公共服务，污水垃圾是农村环境治理中的主要内容，许多发达国家在农村污水和垃圾处理方面取得了许多成功的经验：德国几乎所有村镇都建有排污系统；日本大部分市町村地区基本上都配备了相应的污水、固体废弃物处置设施，农村居民参与政府政策的制定，从地区发展规划到地区环境建设事业的建设，再到一系列地区居民与建设事业的“共建”式活动等。

长期以来，城乡二元分割的社会结构使得我国在污水垃圾治理上对农村的重视和投入都远远落后于城市。

由于农村人口居住分散性等特点，城市垃圾污水处理模式很难复制到农村去，农村地区所采用的分散型处理由于规模小的特点也难以市场化，对企业及社会资金缺少吸引力。

在这样的基本环境和约束条件下，本文从资金来源、参与主体、供给模式等几方面探讨农村污水垃圾治理长效机制问题。

一、农村污水垃圾处理的理论基础1．公共物品理论。

其代表人物是美国著名经济学家保罗·萨缪尔森和詹姆斯·布坎南。

非排他性和非竞争性成为公共物品的两个本质属性，这就决定了在市场经济条件下，公共物品尤其是其中的纯公共物品，不可能完全通过市场运作的方式来提供，而公共物品的种类繁多，也决定了它不可能也没有必要完全由政府来提供。

2．地方政府治理理论。

这一理论强调政府与市场的协调与合作，寻求政府、社会与市场之间的合作与互动，寻求一种通过调动各种力量和资源达到“善治”目的的社会体制。

该理论倡导发展多元化、以公民社会为中心、分权与参与的管理模式。

这一模式将地方公共问题解决的主体、公共服务提供的主体、社会事务管理的主体扩展到了政府、社会、公民三方共同组成的政府组织、民营组织、社会组织和民间公益组织等各种组织化的网络体系，成功地将多元竞争机制引入到公共物品和公共服务的提供与生产过程中，提高了公共物品和公共服务提供的效率与质量。

3．外部性理论。

外部性是指一个生产者或消费者的行为对其他生产者或消费者带来利益或造成损失，却没有相应地获得报酬或支付赔偿。

生活垃圾的外部性是指垃圾的排放者没有为其排放的垃圾引起的污染支付费用，因而产生了垃圾污染的外部不经济性。

但与水污染、大气污染不同的是，垃圾本身不具有流动性，垃圾排放后需要进行收集、运输和处理，这个过程也会产生外部不经济性。

所以，生活垃圾的外部性成本由两部分组成：一是收集——运输——处理过程中污染环境的外部性；二是垃圾的收集——运输——处理费用，这部分外部成本正是生活垃圾收费的依据。

我国农村公共产品和服务要向地方政府治理理论所提供的良好模式迈进，政府应将市场激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务中，应将公民社会的各种力量引入政府的公共服务中；政府应组织、引导农村公共服务的众多供给主体，在政府构建的制度中，形成农村公共服务供给的合作网络，以提供更好的农村公共服务供给。

二、辽宁农村污水垃圾治理服务供给现状和方式辽宁农村公共事业项目提供在所特有的“一事一议”制度下，污水垃圾治理服务供给呈现出量不足、质不高的特点，农村污水垃圾治理服务缺失比较严重。

随着城乡统筹进一步深化，农村社会对公共服务的需求不断增长，财政支出结构也要发生相应调整，农村环境治理逐渐成为公共财政现实的着力点，财政不仅要加大对农村污水垃圾治理的投资，农村污水垃圾治理服务也亟需创新其供给模式和治理机制。

1．辽宁农村污水垃圾治理公共服务供给严重短缺。

在辽宁省第二次农业普查的600个镇中，只有11.8%的镇生活污水经过集中处理，23.4%的镇有垃圾处理站；在本次普查的11911个村中，18.8%的村实施垃圾集中处理。

从各市的情况看，丹东、锦州、阜新、朝阳、葫芦岛5个市的被调查村实农村公共产品供给模式及长效机制——以辽宁农村垃圾污水处理为例的研究◎赵玉红摘要：近年来，农村公共产品供给有了显著改善，但是这种改变的主要推动力量是经济发展，农村公共产品供给机制贡献很小。

城乡非均衡的公共财政政策和制度外供给仍然是农村公共产品供给制度的主要特征，这造成了农村公共产品供给总量不足、供给结构失衡等问题；长期以来，城乡二元分割的社会结构使得我国在污水垃圾治理上对农村的重视和投入都远远落后于城市。

本文从资金来源、参与主体、供给模式等几方面探讨农村污水垃圾治理长效机制问题。

关键词：农村公共产品污水垃圾处理模式--96施垃圾集中处理的比例均低于10%。

辽宁省现有147座污水处理厂，约每29万人拥有一座污水处理厂，远远低于发达国家水平，而且绝大部分是服务于城市，农村污水处理远远滞后于发展需要。

农村生活废水处理基本还是空白，污水处理行业市场化程度极低。

2．农村污水垃圾治理资金不足。

与城市已经形成了比较成熟的污水垃圾处理体系不同，农村污水和垃圾产生量在增加，但同时却没有形成成熟的处理模式，治理资金来源不稳定，即便在沿海发达地区，这也是个比较新的课题。

城市中垃圾处理的商业模式有招标特许经营等多种方式，收费方面，则是政府买单、市民交纳垃圾处理费。

农村治理资金一般是由村委会和乡镇一级政府提供，资金极为有限；而且农村尚未形成商业模式，谁来买单界定也不清楚，在这种情况之下，民营资本较难进入。

3．一些地区探索和尝试多种治理模式。

农村污水垃圾治理服务在主体缺失、治理资金严重不足的情况下，一些有条件的地区开始尝试多种模式治理：一是自建或合建。

有一定经济实力的村镇开始自建或合建污水垃圾处理设施；二是利用周边企业的处理设施。

在污水处理厂处理量允许的情况下，吸纳企业周边的镇村污水进行处理；三是城市周边接纳入市网。

对城郊的镇村污水，纳入城镇污水管网，由城镇污水处理厂统一集中处理；四是因地制宜的建氧化塘、人工湿地、沼气池等小型污水处理设施。

三、农村污水垃圾等公共服务供给困境原因1．公共财政长期忽视对农村公共产品投入。

在城市偏向型公共产品供给制度安排下，农村公共产品投入严重不足。

以建设投资为例，2008年全国单位城市建成区面积的平均投资密度为2254万元/平方公里，而建制镇平均投资密度为240万元/平方公里，不足城市的1/9；乡平均投资密度为123万元/平方公里，仅是城市的1/18。

村镇建设中公共产品投资来源中政府投入较少，没有被纳入公共财政体制，村镇建设及维护费用主要以村级集体财力、农民集资出劳务、吸引社会投资和帮扶单位资助去解决，只有少部分是由政府提供的。

2．缺乏稳定的多主体参与农村公共产品供给的制度与途径。

在某些具体的公共产品供给中，虽然已经出现了多主体参与供给的态势与情形，但是，多主体参与农村公共产品供给的制度规定与稳定途径尚未形成。

各市县虽然都制定了企业以及其它主体参与农村公共产品供给的相应政策，但是，这些政策规定只是停留在具体操作阶段或者低层级规范阶段，对企业以及其它主体参与农村公共产品供给治理缺乏稳定规范的支持。

各级政府在农村公共产品供给中的分工不明确，只是在资金拨付的时候大致划定各级政府的配套比例，公共产品供给远没有形成制度化、法制化。

3．农村自然条件制约农村公共产品市场化供给。

农村地域广阔，居住人口相对分散，公共产品的提供与享用往往存在着成本——收益不对称现象。

比如农村地区所采用的分散型污水垃圾处理由于规模小的特点成本高，难以市场化，对企业及社会资金缺少吸引力，如果没有相关财政补贴等政策支持，民营资本较难进入。

四、农村污水垃圾供给模式及对策建议1．构建以政府为主体的农村污水垃圾处理供给机制。

现阶段农村地区污水垃圾处理设施建设严重滞后，要在建设初期就建立符合省情的投融资机制以保证建设所需的稳定资金来源。

应该将改善农村环境的污水垃圾处理基础设施投资全额纳入政府公共财政预算，而且在治理初期阶段建设费用应该由中央和地方政府共同出资；随着大规模建设期的结束，投资重点将从新设施建设转向老设备的运营维护更新，投资额也会逐步下降，这一阶段的资金应主要由地方政府负担，并考虑受益者分摊部分费用。

2．因地制宜探索多种治理模式。

政府作为主要供给者提供治理服务时，要考虑治理业务的合同外包、特许经营和授权经营、政府补贴企业等多种供给模式，以提高供给质量和效率。

现阶段单纯依靠政府财力很难完全提供农村污水垃圾治理服务，还应探索多方式供给模式。

比如通过发展壮大农村集体经济、增加村级财力去搞村庄环境建设，对这类地区依靠村级财力去解决村庄垃圾污水处理所需要的资金；对市场经济比较发达的地区加快垃圾污水处理的企业化和市场化进程，将环境卫生的清扫权、垃圾处置权等向社会公开招标，引导并鼓励各类社会资本参与农村垃圾处理设施的建设和运营，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化；对经济条件一般的地区，要先解决村庄污水乱排乱倒问题，合理配置垃圾收集设施，及时清运处理农村垃圾，结合村道、巷道建设，实现“雨污分流”，即雨水排放明渠化、生活污水排放暗管化，基本实现生活污水通过沟渠合理排放。

3．对生活垃圾分类和发展静脉产业，提高农村生活垃圾资源化处理水平。

农村垃圾处理的大方向是治理前端的分类化、治理中端的就地处理和治理后端的资源回收再利用，这些需要技术支撑和商业模式支撑。

对污水垃圾治理源头的农村垃圾要实现分类化，提高垃圾利用率并减少回收成本，同时地方政府对农村生活垃圾处理实行适当收费。

要发展静脉产业提高资源回收利用水平，铁岭等地开始尝试建设静脉产业园区促进这一产业的发展，在静脉产业发展初期需要政府的扶植与支持，通过给予补贴或设立基金的方式鼓励企业进入。

同时鼓励发展农业循环经济来实现农村污水垃圾的再利用。

参考文献：1.吴业苗，服务的供给模式和治理机制，经济问题探索2011.62.王小林，构转型中的农村公共服务与公共财政政策，Ｍ.中国发展出版社20083.安东尼Ｂ．阿特金森约瑟夫Ｅ．斯蒂格里茨，公共经济学，上海人民出版社1994●作者单位：辽宁社会科学院经济研究所沈阳110031--97。