政府不宜为土地承包权抵押贷款“兜底”

政府不宜为土地承包权抵押贷款“兜底”作者：赵俊臣来源：《国土资源导刊》2011年第03期2009年底，成都市决定将涉及“三权”——土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋产权进行抵押贷款试点，并在国内首次就农村产权抵押贷款主体、贷款申请、债权实现等做出了明确规定。

2010年的最后一个月，成都市已实现了4笔土地承包经营权抵押贷款。

众所周知，我国的普通农户贷款之难难于上青天，早已成为人见人怕的“世纪难题”。

今见成都市率先破冰专门针对普通农户土地承包经营权抵押贷款的金融服务，而且付诸实施，是一件非常让人兴奋的事情。

然而，2011年，《财经》杂志第3期潘国建的文章《农地抵押再探索》报道，为解决土地承包经营权抵押贷款发生不良贷款后，如何将抵押物变现，偿还银行贷款的问题，成都市试点方案规定：一旦出现违约，土地承包经营权可由成都市设立的农村产权抵押融资风险基金按基准价格收购。

这被称为“政府兜底”。

从“土地承包经营权抵押贷款”的破冰之旅到“政府兜底”，这中间经历了怎样的变革和考虑，在笔者看来，这是借鉴国际经验并由中国国情决定的无奈之举。

因为实际上，我国政府并不宜为土地承包权抵押贷款“兜底”。

破冰之旅成都试点土地承包权抵押贷款的第一个直接意义，是普通农户、无背景的农户经营联合体也可以获得正规金融机构的贷款服务。

我们知道，我国的改革自农村始，但是农村金融确是改革最滞后的部门。

中国人民银行在2008年发布的《中国农村金融报告》中承认，目前农村金融仍然是我国金融体系中的薄弱环节，还存在不少的困难和问题。

对于现有官方背景的农业银行、农业发展银行、农村信用合作社等都不大愿意对普通农户贷款的直接原因，人们将其归结为普通农户家庭里没有银行认可的抵押物。

就在农村金融改革被心急如焚的学者们称为不可破解的“哥德巴赫猜想”时，被嗷嗷待哺的普通农民们大失所望不抱幻想时，成都率先破冰。

2009年底，成都公布了“成办发［2009］59号”文件，涉及“三权”——土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋产权抵押。

2010年12月10日，成都市下发“成都市农村土地承包经营权抵押贷款工作方案”明确，2010年12月至2011年2月底为试点阶段，2011年3月起进入全市推进阶段。

但愿成都破冰试点能创造出管用的经验。

成都试点土地承包权抵押贷款的理论意义，是承包土地经营权作为农户的财产被官方、被社会所承认。

政府兜底成都试点土地承包权抵押贷款“政府兜底”的做法，大致有以下几点：一是设立旨在补偿农村产权抵押融资中金融机构实际损失的“风险基金”。

基金由市和区（市）县两级政府财政按一定比例出资，是收储农村抵押资产的专项资金。

二是风险基金分别在政策性担保公司或指定机构设立专户实行管理，封闭运行。

当借款人（抵押人）履行期届满3个月后，抵押权人（贷款人）仍未受清偿时，经双方协商可共同向当地政策性担保公司或指定机构提出收购抵押资产申请，经审核后可按基准价收购抵押资产。

抵押双方的债务关系就此解除。

原抵押人将抵押资产过户给政策性担保公司或指定机构，收购款用于清偿债务。

三是收购的资产在成都市、县两级农村产权交易平台挂牌交易。

在初步研究成都试点土地承包权抵押贷款“政府兜底”的做法后，笔者觉得，这种“政府兜底”的做法只能是过渡措施，不宜作为中长期战略而提倡。

兜底困境成都试点土地承包权抵押贷款“政府兜底”的做法之所以不宜作为中长期战略而提倡的原因之一，在于政府没有那么多的金钱；而且即使政府有了可观的、一定量的钱，但是政府用钱的科目还很多，真正能够用于土地承包权抵押贷款“兜底”的钱也一定不会很多。

这就将随之出现一种在我国司空见惯的现象：有的地方政府机关本来钱不多，却硬要出台和实施某种需要花钱的活动，其中也就不能不只出一小部分钱，帮助解决了一小部分的问题，而其他更多的需求人群则只能是顾不上了。

成都试点土地承包权抵押贷款“政府兜底”的做法不宜提倡的原因之二，在于政府以有限的金钱来“兜底”，就必然出现有的土地抵押贷款农户还不起款时获得了“兜底”，而另一些农户却不能获得了“兜底”，从而产生新的不公平。

成都试点土地承包权抵押贷款“政府兜底”的做法不宜提倡的原因之三，在于政府以有限的金钱来“兜底”，实施中有可能变成稀缺资源，而稀缺资源主要由政府机关的官员来分配，其中的猫腻、腐败也就不可避免了，也就成为一个新的政府机关官员们腐败温床了。

其实，有效的“兜底”应该交给社会，由企业和实力雄厚的个人来做，而地方政府只是制定并执行鼓励政策，例如允许收取担保费、税收优惠等。

政府万能论把有效的“兜底”交给社会，由企业和实力雄厚的个人来做，能行吗？企业或实力雄厚的个人愿意做吗？这确实是许多人疑虑的问题。

其实，在市场经济条件下，让土地承包权抵押贷款“兜底”有一定的钱可赚，企业和实力雄厚的个人当然愿意来做。

例如，允许收取担保费、税收优惠等，也就是说有钱可赚，企业和实力雄厚的个人有什么理由拒绝呢？在此的关键在于相信不相信社会、企业和实力雄厚的个人能做、能够做好。

其实，这在市场经济比较成熟的国家，早已是不成问题的事，而在我们这里却成为大问题。

原因在于我们只相信政府，而不相信社会，说到底仍是“政府万能论”在作怪。

所谓“政府万能论”，是不恰当地抬高政府管理经济、管理社会的能力，以至于达到迷信的地步。

“政府万能论”起源于1930年代初，在世界的经济萧条和失业日趋严重的情况下，传统的经济学关于资本主义可以借助市场自动调节机制达到经济发展和就业均衡的理论受到很多非议，人们重新重视政府的作用。

其代表性人物凯恩斯，提出了国家干预经济的学说，主张采取财政和金融的手段，增加公共支出，降低利率，刺激私人投资和消费，以提高有效需求，实现充分就业。

从此，“政府万能论”开始占主导地位，凯恩斯学说成了当代经济学界影响最大，甚至可以说是占统治地位的一个学派。

在其影响下，政府的作用被不适当地夸大了，政府的规模及其职责也在不断地扩大。

苏俄革命成功后建立的计划经济体制，“政府万能论”被推到了极致。

新中国建立后照抄照搬苏俄模式建立的中国计划经济体制，“政府万能论”比苏俄有过之而无不及。

结果是经济发展动力尽失，物资奇缺，劳动人民生活在不得温饱的状态。

粉碎了“四人帮”，摈弃了“政府万能论”，逐步恢复了市场经济的本来职能，把本来应该归市场的交给市场、本来应该归政府交给政府，政府与市场各负其职，各尽其责，我国的经济才开始起飞。

中国经济体制改革的历程表明，那种一味迷信政府的“政府万能论”和一味迷信市场的“市场万能论”，都是片面的。

无奈之举既然在有利可图的环境下有可能引入企业和个人参与，成都试点土地承包权抵押贷款“政府兜底”的做法也就不能作为中长战略举措。

但是，在我国农村金融新体系尚未建立、企业和个人还不能允许大规模参与金融活动的近期内，成都试点土地承包权抵押贷款“政府兜底”的做法，也就不能不是一个首选措施，也就不能不是一种无奈之举。

成都的试点告诉我们，一定要加快农村金融改革，加快创建农村金融新体系。

那么，我们要加快创建的农村金融新体系是个什么样子?目前已经达成了共识，也就是十七届三中全会决定指出的“创新农村金融体制，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合，资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系”。

显然，我们离这个目标还有较远较大的距离。

在现行官方背景的金融机构垄断我国农村金融市场的情况下，成都试点土地承包权抵押贷款就不能不舍弃农村农民实际，不理会国际上针对弱势农民创建的联户贷款、无抵押贷款等经验，迁就或者说适应现有官方背景的金融机构的僵化体制与机制，即需要有人担保与“兜底”。

国际上针对弱势农民创建的联户贷款、无抵押贷款等经验，首推孟加拉国穆罕默德·尤诺斯教授创建的乡村银行小额信贷扶贫的GB模式。

GB模式的理论依据或理论起点在于穷人由于贫困，一是自己没有财产可以抵押，二是富裕者普遍不愿为其担保，因而在现行的金融制度下无法得到贷款。

为此，尤诺斯教授把解决穷人贷款难的问题上升到穷人基本人权的高度，以真扶贫、扶真贫的诚心，才设计出不需要财产抵押和他人担保的GB模式，并经数十年的实践证明是可行的。

1993年，中国社科院杜晓山教授等克服国内巨大压力把GB模式引进中国，并在河北易县等地复制成功，因而被称为“中国小额信贷之父”。

之后，世界银行、联合国开发计划署、儿基会、福特基金会等，先后在中国贫困地区推广无抵押担保的小额信贷扶贫，也获得了成功。

这说明，无抵押担保的小额信贷扶贫模式具有巨大的生命力和适应力。

在中国小额信贷成功案例的影响和国际组织的倡导下，后来有关部门也允许农村信用合作社等，通过评定农户信用等级来发放农户小额信用贷款。

但是，这种信用村模式，需要发动村、组干部，与农村信用合作社联合成立信用等级评定小组，在对农户的家庭情况、生产规模、产品市场、个人品德、投资需求、年度收支、还款来源等方面的内容全面摸底，建立农户家庭经济档案，并评价农户实力与信誉，然后再确定是否能够成为贷款户。

手续繁杂，操作起来困难，普遍推广的意义不大。

由此，我们遗憾地看到：一方面，学习国际上的经验，以非官方名义出现的无抵押担保的小额信贷扶贫模式，并不受金融监管部门和有官方背景的金融机构的肯定，所以至今在中国仍得不到推广；另一方面，试验信用村贷款的具有“中国特色”的模式，也困难重重。

正是在这个意义上，成都试点农户土地抵押贷款才具有了重要意义。

学习国际上成功经验，一开始便正确定位政府机构的角色作用，也是很重要的。

（本文作者系云南省社会科学院研究员、国家级突出贡献专家）。