城市规划、城乡规划法、法律

从《城市规划法》到《城乡规划法》

十届全国人大常委会第三十次会议10月28日表决通过的城乡规划法，自2008年1月1日起施行，现行城市规划法同时废止。从城市规划法到城乡规划法，中国正在打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划时代。

《城市规划法》的不足

1、城乡二元分治，不利于统筹发展。

我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区表现得尤为明显。

2、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要。

《城市规划法》形成于我国经济体制改革初期，内容上难以突出城乡规划必须适应政府职能转变，难以充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则。今天已十分明确，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。城乡规划由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。

3、不适应经济体制转轨后的开发管理。

现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至有的地方政府也产生了追逐利益的冲动。

4、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求

各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制；

——城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据；

——镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位的规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱；

——城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范；

——乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。

5、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化。

《城市规划法》比较注意对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序。

6、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。

现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚权涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止。严重损害了规划的权威性和严肃性。

建设部部长汪光焘在总结现行城市规划法和《村庄和集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，新出台的城乡规划法对规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作出了比较详细的规定，特别是对乡规划和村庄规划的制定和实施作了明确规定。根据城乡规划法，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划在内的全部城乡规划，将统一纳入一个法律管理。目的是“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”。为了提高今后城乡规划管理的科学性，城乡规划法还提出：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则”。此外，为了提高规划的执行力，城乡规划法还完善了法律责任，加大了处罚力度。

《城乡规划法》解读

一、确立了城乡统筹、以人为本的立法思想

《城乡规划法》该法不是对原有“一法一条例”有关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的

统筹考虑，明确提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，让更多的民众享受到经济社会发展成果。同时，该法把《村庄和集镇规划建设管理条例》涉及规划的部分内容上升为法律，体现了对于农村问题的重视程度，有利于指导规范村庄和集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。《城乡规划法》关于“改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的立法目的，体现了以人为本、科学发展观的指导思想。

二、突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能

《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。《城乡规划法》强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用。

三、建立了清晰的城乡规划体系和严格的规划制定程序

《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划”两个阶段，取消了原有的分区规划，并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划的内容，解答了多年以来建立一个什么样的城乡规划体系的问题，体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。根据新的规划体系，《城乡规划法》还强调了各级政府、规划主管部门对于组织编制规划的职责和法律责任，明确了各类规划审批的层级和程序。此外，《城乡规划法》将近期建设规划从总体规划的组成部分中独立开来，纳入规划实施的内容，强调规划实施的计划性和有序性。《城乡规划法》还规定了严格的城乡规划修改程序，这一规定削减了规划实施过程中修改的随意性，防止“一任领导、一个规划”的现象，是规划决策客观、公正、民主的有力制度保障措施之一。

四、完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划审批制度

随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整。《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节。同时，在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分，按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件，简化许可环节。此外，《城乡规划法》还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求。

五、健全了对行政权力的监督制约机制和公众参与机制

《城乡规划法》极大地加强了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由裁量权。经统计，《城乡规划法》35条新增条款中，20条是与监督检查有关的。新增的两个独立章节，其中之一就是监督检查，其中包括了上级行政部门对下级的监督、人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督；人大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督制约机制将对行政权力起到有效地制约作用。同时，《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，将公众参与纳入规划制定和修改的程序，提出了规划公开的原则规定，确立了公众的知情权作为基本权利，明确了公众表达意见的途径，并对违反公众参与原则的行为进行处罚。

六、加强了对违法建筑的查处和制止力度

对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，为了有效地遏制违法建筑的建设，《城乡规划法》中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。特别对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违法收入并处罚款的规定，加大了查处力度，使违法者无利可图，将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到极大的震慑作用。同时，《城乡规划法》授予县级以上地方人民政府行使强行制止权和强制拆除权，对及时消除违法建筑起到积极的作用。