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中国流动儿童政策分析何玲李兵
中国流动儿童政策分析何 玲 李 兵内容摘要：本文从儿童权利平等的角度出发，结合2003年"中国九城市流动儿童生活状况调查"数据，从国家和地方两个层面，主观和客观两个方面深入分析流动儿童政策的现状，剖析国家和地方政府之间的义务和责任关系，分析影响流动儿童政策制定、执行等环节的因素，针对流动儿童主要问题，提出政策建议。
关键词：流动儿童；政策分析；儿童权利1、问题提出我国政府一贯坚持保护所有儿童平等享有各项权利的根本原则，并且以法律的形式给予保护，尤其在1992年联合国《儿童权利公约》对我国正式生效后，我国立法和政策的出台更加重视儿童各项权利的"无歧视"原则。
目前，我国已基本形成了以《宪法》为基础，以《未成年人保护法》为主体，包括《刑法》、《婚姻法》、《继承法》、《收养法》、《义务教育法》、《教师法》、《劳动法》、《母婴保健法》、《妇女权益保障法》、《人口与计划生育法》、《预防未成人犯罪法》、《传染病防治法》等一系列的法律对儿童实行特殊保护。
与此同时，各级地方政府根据地方实际，出台了相应的保护儿童的地方性法规和工作条例，如地方性未成年人保护条例、地方性计划免疫管理条例、地方性《母婴保健法》实施办法，地方儿童发展规划等，对辖区儿童权利保护起到了积极作用。
随着社会转型，流动儿童的增多，我国政府立足长远，把解决流动儿童问题作为一项长期工作，纳入《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》中。
在实际操作层面，我国政府出台了专门解决流动儿童问题的针对性政策文件，如《流动儿童少年就学暂行办法》（1998年）、《特殊人群计划免疫工作管理方案》（1998年）、《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（2003年）等，并在《做好农民进城务工就业管理和服务工作通知》（2003年）、《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》（2003年）和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006年）中专门提及到农民工子女问题。
流动儿童少年就学暂行办法
流动儿童少年就学暂行办法（1998年3月2日国家教委、公安部发布）第一条为使流动儿童少年依法接受规定年限义务教育，根据《中华人民共和国义务教育法》及其《实施细则》的规定，结合流动儿童少年实际情况，制定本办法。
第二条本办法所称流动儿童少年是指6至14周岁（或7至15周岁），随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。
第三条流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。
凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育；常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。
第四条流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。
流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。
流动儿童少年就学，应保证完成其常住户籍所在地人民政府规定的义务教育年限，有条件的地方，可执行流入地人民政府的有关规定。
第五条流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加强联系，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作。
流动儿童少年常住户籍所在地乡级人民政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所应建立流动儿童少年登记制度。
流入地中小学应为在校流动儿童少年建立临时学籍。
第六条流动儿童少年父母或其他监护人应按流入地人民政府规定，送子女或其他被监护人人学，接受并完成规定年限义务教育。
第七条流动儿童少年就学，以在流人地全日制公办中小学借读为主，也可人民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。
第八条流动儿童少年在流入地接受义务教育的，应经常住户籍所在地的县级教育行政部门或乡级人民政府批准，由其父母或其他监护人，按流入地人民政府和教育行政部门有关规定，向住所附近中小学提出申请，经学校同意后办理借读手续。
或到流入地教育行政部门提出申请，由教育行政部门协调解决。
第九条经流入地县级以上人民政府教育行政部门审批，企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校。
流动儿童教育问题
现代化进程中流动儿童教育问题的分析初中数学班赵丽20世纪80年代以来，我国大批农村剩余劳动力自发地、大规模地、持续地向大中城镇，特别是向经济较为发达的沿海城镇流动，形成了国内外广泛关注的“民工潮”。
伴随“民工潮”产生了一个很特殊的社会群体，即“农民工”群体。
从20世纪90年代开始，尤其是近年来“农民工”群体由“单身化”向“家庭化”转变的趋势有所上升，越来越多的农民工带着子女一起流入城市。
由此，流动儿童的教育问题浮出水面。
一、流动儿童面临的教育问题流动儿童进入城市后面临的问题很多，涉及生活、安全和教育等多方面，但其中最主要的问题是教育问题，即流动儿童不能公平地接受义务教育。
有的研究已经发现，流动儿童的教育问题主要表现在四个方面：1．上不了学流动儿童问题最先引起人们关注的便是上学难问题。
随着进城流动儿童数量的逐年递增，该群体的受教育问题日益凸显出来,大量的适龄阶段流动儿童在流入地不能及时接受九年义务教育，要么失学在家，要么过早地踏上打工之路。
2．上不起学由于流动儿童所在的农民工家庭经济收入整体低下，对子女教育支付能力有限。
受户籍制度的影响，流动儿童与城市户籍适龄儿童难以享受相同的受教育权利，城市公办学校在招收流动儿童时都要收取较高的借读费、赞助费等。
这些不合理的收费成为流动儿童进入公办学校的一道道壁垒，也是影响流动儿童公平接受义务教育的主要问题和农民工反应最强烈的问题之一。
近年来，尽管各地为了贯彻“两为主”的政策，几乎都在取消或降低借读费和赞助费，但教育费用仍然是农民工家庭的最大负担。
据调查，除杂费之外，进城务工人员子女在小学阶段一般每学期要交“借读费”、“赞助费”300-400元，中学阶段500元左右，少数城市更高。
此外，还有服装费、保险费、郊游、上网、班费等费用。
进城务工人员从总体上看是一批经济收入比较低下的群体，过高的“借读费”、“赞助费”及其他教育支出，常常使他们难以承受并使其子女对进城上学望而却步。
流动儿童“教育尴尬”,如何化解
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流动儿童“教育尴尬”，如何化解
文 | 本刊编辑部
2020年11月30日，《流动儿童蓝皮书：中国流动儿童教育发展报告（2019-2020）》发布，围绕流动儿童群体生存现状、发展特征、入学政策、升学政策等问题，呈现流动儿童的教育
现状，提出流动儿童在流入地接受平等入学和升学权利的问题依然严峻。
随着我国城镇化进程的深入推进，大量农村儿童跟随父母向城市转移。
从农村进入城市，他们需要适应陌生环境、面临各种变化、融入新的生活。
同时，随着教育改革的不断深化，
人民群众对优质教育需求日益增长，流动儿童义务教育政策虽在解决“有学上”的问题上取
得了不小成效，但流动儿童仍面临“上好学”的难题。
近年来，以家庭团聚为目的的流动儿
童中，还逐渐涌现出一批为了教育而流动的儿童。
流动和留守的双重身份、再迁甚至多迁儿
童的归属感、难以充分享有城市教育资源、家长教育理念和意识层面存在短板等，都成为当
前流动儿童及其家庭面临的“教育尴尬”。
新型城镇化背景下流动儿童教育有哪些新进展？差异化落户政策下的流动儿童教育面临哪些新挑战？如何切实保障流动儿童这一群体的教育公平，给予他们优质的教育供给，化解
流动儿童面临的“教育尴尬”？本期专题报道，聚焦以上问题，关注流动儿童的教育和生活
现状，倾听流动人口家庭的教育期待，并邀请相关专家给予政策建议，探寻社会组织为提升
流动儿童素质和幸福感所做的努力，以期引发社会各界对流动儿童教育问题的广泛关注和深
度思考。
09。
改善城市流动儿童教育现状的对策分析
２１ ００年 ６月 ２ ０日
改 城流儿教现的策析 市动童育状对分 善
⑨河南新 乡学院 左小彩
城市化进程 中的流动儿童 ｆ 工在子女教育问题上的两大愿望。 农民工是我国经济社会转型时期的特殊产物， ｌ 是 ３ ． 农民工子弟学校办学条件和教育质量较差， 生
本上来说 还都有待革新和完善。 民工是社会主义建 ｆ 农
６建立 学生 困难救 助 制度 ， ． 引导社 会 力量 积极 参与
设的生力军 ，他 们的子女理应得 到社会 的关心 和爱 ｌ
义务教育属社会公共产 品， 必须有 国家政府来提 Ｉ 受新 的环境 ， 产生文化认 同 ， 促进农 民工子女学 习适 供并做好， 保证职责到位。政府应是义务教育的第一 ｌ 应。要改变农 民工 的教育观念 ， 对农 民工进行家庭教
责任人 ， 不仅 中央政府 ， 同时包 括地方政府都有 责任 一 育培训 ， 给他们提供正确 的教 育子女的方法 ； 提供家
时居住半年以上有学习能力的儿童少年。 目前一些数 ｆ 动儿童都进入了简易 民办学校 。 这类学校多数没有 但 据显示 ， 国进城农 民工的数量将近２ ， 我 亿 他们背后是 ｝ 合法办学 手续 ，脱 离政府教 育行政部 门的督 导和管
多达 １ ０ 的随迁子女 。 ４ 万 ０ 如何保பைடு நூலகம்农 民工随迁子女这 ｆ ， 理 学生毕业后不发毕业证书 ， 即使发 了也得不 到教 个庞大群体的受教育权，成为人们关注的现实难题。ｆ 育行政部门的承认。学校办学条件简陋， 安全隐患较
基本权益。 ！ 务教育的管理职责。 义 国务 院２ ０ 年 ５ ２ ０ １ 月２ 日发布 《 中国儿童发展 纲 ２ 市流动儿童入学、 ． 城 就学过程 中的不公平现 象 ｌ
流动儿童应该在哪儿上学
流动儿童应该在哪儿上学？周皓随着各级领导与政府、学术界和媒体等对流动儿童问题（特别是教育问题）逐步重视以来，流动儿童的受教育状况得到了一定程度的改善。
国家教育部及各省区都相继出台了有关解决流动儿童教育问题的政策，并提出了“由迁入地政府负责，以公立学校为主”，应该说政策体系已逐步得到完善。
笔者及其他研究者都曾对流动儿童教育问题的政策演变历程作了详细的分析，在此不再赘述（周皓，2003，2004）。
同时，也有许多文献针对流动儿童受教育问题进行了深入研究（赵树凯，2000年；叶之红等，1997；汪明，1997；周皓，2001）。
但是，在肯定这种政策的作用与意义的同时，也应该注意到以下两个问题。
其一，在以公立学校为主的政策体系之下，在具体的实施过程中同样会产生或存在一些问题（如流动儿童在公立学校受到学校、教师和同学的歧视，在同一学校中处于不同的生活水平等造成流动儿童心理的不平衡等等）。
其二，尽管政策中明确提出了“以公立学校为主”，但现实生活中仍然可以看到有许多条件较差、设施简陋、师资力量不足的流动儿童学校（或打工子弟学校）的存在，而且还呈现出数量与规模不断上升的趋势。
那么，政策规定的主要接受流动儿童的公立学校、与条件相对较差的流动儿童学校，这两者到底哪一种形式更有利于儿童的发展呢？或者也可以更为直接的，国家目前所制定的流动儿童教育政策是否真正地有利于儿童的发展呢？是否符合“以人为本”的精神呢？对任何政策的评价必须有一个标准，那么针对当前的这种流动儿童就学政策的评价，就应该从儿童本身的角度来考虑。
生活的社会环境与家庭环境对儿童的社会化过程及结果都具有深刻的影响作用。
生活环境的改变将对儿童的心理发展乃至于成长过程产生重大影响。
已有许多研究同样也注意到，流动儿童由于感觉到社会不平等的存在而使对社会产生一定的反感情绪，并影响到他们今后的生活道路的选择（周皓等，2003）。
但尽管社会各界都逐步关注迁移与流动人口，或者更为确切的是关注于“进城务工人员”（这里事实上已经对这批流动人口的身份做了带有歧视性的特殊界定），但相对而言，从人口迁移的研究来看，目前研究的焦点仍然放在人口迁移的流向、流量及对迁出、迁入地的经济发展影响等宏观层面上，对于人口迁移的后果微观研究，特别是针对流动儿童的各种状况及影响因素作用的研究仍相对较少。
流动儿童教育问题1
5．地方政府在安排教育经费的投入时，要改变思路，不能再将眼光单纯放在 户籍学生身上了，大量调查资料表明，大城市的流动人口并不是彻头彻尾的 “流动”人口，相反，他们中的多数人在城市里生活的时间长达数年甚至十数年。 这些流动人口在城市里生产和生活，他们也为城市的发展做出了自己的贡献， 具体地讲，城市政府的财政收入中，流动人口是有相应贡献的，只不过现行的 核算体系和分配体系中没有显示他们的贡献而已。这样，在安排教育经费时， 将流动儿童(至少是居住足够期限(比如一年以上)的流动儿童)考虑进去，既是合 理的，更是应该的，如果地方政府能够进行这样的安排，则接收流动儿童的学 校在经费问题上的压力就会得到较大的缓解。
1．流动儿童家长 (1)主观上，所有流动儿童家长对孩子们的教育都有十分 强烈的要求。很多流动儿童家长将自己全部的希望都寄托 在下一代的身上，希望子女能通过学习科学文化知识来改 变他们未来的命运，提高他们的社会地位。 (2)家长对流动儿童的教育需求将是长期的。这是由流动 人口在城市居住所具有的长期性决定的。调查结果显示， 在关于“未来打算”方面，有超过一半(51．2％)的被调查家 庭打算长期在所居住的城市干下去；有超过1／3的家庭 (34．6％)在调查时还没有明确的打算，在这些家庭中，还 会有相当部分会打算留下来；只有12．6％的被调查家庭选 择赚钱后离开所居住的城市。 (3)家长的社会经济地位影响流动儿童的受教育状况，虽 然所有流动儿童家长都希望自己的孩子能够有学上，能够 在较好的学校接受高质量的教育。但是，这个愿望的实现 程度却因其现实经济状况的不同而有很大差别。有些家庭 有能力实现这样的愿望，有些家庭则“心有余而力不足”。 流动儿童家长的社会经济特征(如文化程度、工作性质等) 在一定程度上影响着其子女的就学情况。
自20世纪90年代中期以来， 我国流动儿童数量急剧增 加。规模巨大的流动儿童 能否顺利完成义务教育， 直接关系到我国义务教育 制度的贯彻落实，更关系 到我国的现代化建设能否 顺利实现。本文利用2000 年第五次全国人口普查资 料和2002年全国九城市流 动儿童状况调查资料，对 我国策等进 行了系统的探讨。
流动儿童社 会保障法介绍
流动儿童社会保障法介绍在当今社会，随着城市化进程的加速，人口流动日益频繁，流动儿童的数量也在不断增加。
他们跟随父母背井离乡，来到陌生的城市，面临着诸多生活和发展上的挑战。
为了保障这些流动儿童的基本权益，让他们能够在城市中健康、快乐地成长，流动儿童社会保障法应运而生。
流动儿童社会保障法，是一项专门为流动儿童制定的法律规范，旨在为他们提供全面的保障和支持。
这部法律涵盖了多个方面的内容，包括教育、医疗、生活救助、权益保护等。
在教育方面，流动儿童社会保障法规定，流动儿童享有与当地儿童平等接受教育的权利。
不得因为户籍等因素，限制他们入学或者区别对待。
政府应当积极采取措施，增加教育资源的投入，保障流动儿童能够在流入地顺利入学，并提供与当地儿童相同质量的教育服务。
同时，对于经济困难的流动儿童家庭，应当给予相应的教育补贴和资助，确保他们不会因为经济原因而辍学。
医疗保障是流动儿童社会保障法的另一个重要方面。
流动儿童应当能够享受到与当地居民相同的基本医疗服务。
这包括预防接种、常见病和多发病的诊治、重大疾病的救助等。
政府应当加大对流动儿童医疗保障的投入，建立健全医疗救助机制，确保流动儿童在患病时能够得到及时有效的治疗。
同时，鼓励社会力量参与流动儿童的医疗救助，共同为他们的健康保驾护航。
生活救助也是这部法律关注的重点。
对于家庭经济困难的流动儿童，政府应当提供必要的生活救助，包括提供食品、衣物、住房等基本生活保障。
此外，还应当建立相应的社会福利制度，为流动儿童提供心理辅导、关爱服务等，让他们感受到社会的温暖和关爱。
在权益保护方面，流动儿童社会保障法明确禁止任何形式的歧视和虐待。
流动儿童的人身安全、人格尊严应当受到法律的保护。
对于侵犯流动儿童权益的行为，将依法予以严厉打击。
同时，建立健全投诉举报机制，让流动儿童及其家长能够及时维护自己的合法权益。
为了确保流动儿童社会保障法的有效实施，政府应当建立健全相关的工作机制和监督机制。
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中国九城市流动儿童状况调查表明：大部分流动儿童就学有保障
记者陈晓蓓
本报北京11月5日讯(记者陈晓蓓)大部分流动儿童就学有保障，这一结论是记者从全国妇联今天在京举行的中国流动儿童状况抽样调查新闻发布会上了解到的。
中国流动儿童状况抽样调查，是由国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心共同立项，国家财政部和联合国儿童基金会资助，历时一年，在中国九城市组织实施的。
此次调查是改革开放以来，在全国范围内针对流动儿童生活状况进行的规模最大的一次调查，是在第五次全国人口普查(2000年)结果的基础上进行的。
调查采取了多层次系统抽样，在北京、深圳、武汉、成都、吉林、咸阳、绍兴、株洲和伊宁9城市进行抽样，使抽样具有区域代表性。
调查以流动儿童家庭为单位，采取入户问卷和实地访谈的方法，对6677户流动儿童家庭进行了调查，问卷有效率为95%，共有12116名流动儿童家长、7817名6至18岁流动儿童回答了问卷。
问卷全面了解流动儿童及其家庭在生存和发展中面临的问题和困难，获得了与流动儿童生活状况相关的卫生、教育、权利和政策等方面的数据和资料。
根据调查结果，形成了“流动儿童健康及卫生保健状况”、“流动儿童教育问题”、“流动儿童权利受保护状况”和“流动儿童相关政策”等4个专题研究报告。
针对流动儿童卫生保健状况的调查数据显示：大多数流动儿童的医疗保险、营养摄入、计划免疫等方面都有保障。
如：近一年内，有75%的流动儿童接受过健康体检；调查前一年内，流动儿童发生意外伤害的比例为 3.8%；大部分流动儿童生病后能到医院就医；流动儿童基本营养摄入能保证；绝大多数学前流动儿童接受了计划免疫；82.5%的流动儿童知道艾滋病会传染。
在对流动儿童受教育状况的调查中记者惊喜地发现，九城市3至6岁的流动儿童入托比例为61%，入托率虽低于城市，但高于农村。
目前，81%的流动儿童在公立学校读书；义务教育阶段流动儿童在学比例为90%，失学率为9.4%。
调查还发现，部分流动儿童不能适龄入学；在学流动儿童存在“超龄”现象；父母的流动不同程度地延误了儿童的学业。
另外，随着年龄的增大，流动儿童中失学者的比例逐渐提高，从8岁到14岁，流动儿童未上学比例由0.8%增至15.4%。
由
此可见，流动儿童存在着不能完整地接受义务教育的问题。
在流动儿童中，女孩失学的比例为 3.9%，明显地高于男孩(2.6%)，这表明流动儿童教育方面存在着一定的性别歧视。
在调查中，大多数流动儿童表示喜欢目前所在的学校，并认为城市的教学条件比农村好得多。
但是在流动儿童在城市接受教育的问题上，家长面临的最大烦恼是教育费用较高。
调查还显示，流动儿童的家长担心的问题是：发生交通意外、被拐卖、被外人欺负和吃的食物不干净、结交不良伙伴、人身安全等。
流动儿童对政策的需求主要集中在解决流动儿童入学问题上。
《中国教育报》2003年11月6日第1版。