延庆县部分乡镇规划建设调研

为了认真贯彻中共北京市委《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》精神，有效实施新农村建设和城镇建设的“双轮驱动”，加快推进郊区城镇化进程，实现郊区经济社会又好又快地发展，就如何按照“双轮驱动、镇村统筹、突出重点、梯次推进、协调发展”的要求，优化村镇布局，建立政策支撑等问题，我们对北京市延庆县，特别是延庆县具有代表性的康庄镇（处于平原地区、区位条件优越、交通便利、北京市首批小城镇建设试点镇）、永宁镇（处于半山区向深山区的过渡地带、交通比较便利、区位比较优越）和四海镇（处于比较偏远的深山区、交通条件也比较便利）三个镇进行了调研。

在延庆县新农村建设办公室的大力支持下，我们着重对全县的规划编制情况及康庄、永宁和四海三镇的新农村建设和城镇建设情况进行了调查。

一、延庆县城镇规划建设基本情况１．乡镇规划编制情况为贯彻落实《北京城市总体规划（２００４年－２０２０年）》和《延庆新城规划（２００５年－２０２０年）》，促进城乡协调发展，北京市延庆县积极组织乡镇规划编制工作，主要分两个层面：一是乡镇域规划编制。

主要是按照《延庆新城规划》对各乡镇的职能进行定位，即把延庆县１５个乡镇划分为延庆新城、重点镇（康庄镇、永宁镇、旧县镇、八达岭镇）、一般镇（大榆树镇、沈家营镇、张山营镇、千家店镇、四海镇、井庄镇、大庄科乡、刘斌堡乡、香营乡、珍珠泉乡）。

截至２００９年，延庆县已经编制完成了１４个乡镇的乡镇域规划，其中延庆新城规划已获得北京市政府批复；八达岭镇、永宁镇等８个乡镇域规划已获得市规划委批复；大庄科乡、井庄镇等４个乡镇域规划已上报北京市规划委；张山营镇镇域规划已形成初步成果，正在进行公示；大榆树镇镇域规划正在编制中；康庄镇、旧县镇目前正在进行修编。

二是村庄规划编制。

《延庆县村庄体系规划》已于２００８年２月２９日经延庆县政府审查批复。

规划编制单位已经按照批复精神修改完善形成了最终成果，并报北京市农委和市规划委备案。

目前，已经完成了延庆县部分乡镇规划建设调研韩媛媛，马俊哲，李艳芳（北京农业职业学院，北京100093）【摘要】通过调研发现，北京市延庆县的城镇化进程、村镇布局和特色建设都有长足发展，同时调研中也发现了一些问题需要继续探讨和解决。

为此，应全面推行“责任规划师”制度，积极开展规划的动态维护工作，进一步完善土地制度和政策，进一步完善乡镇政府的职能等。

【关键字】城镇化；镇村统筹；双轮驱动；延庆县【中图分类号】F291【文献标识码】B【文章编号】1671-7252（2011）01-0051-08【收稿日期】2010-09-23【作者简介】韩媛媛（1980-），女，河北石家庄人，北京农业职业学院财会金融系讲师，硕士。

研究方向：农村经济。

第25卷第1期2011年1月北京农业职业学院学报Journal of Beijing Agricultural Vocation College Vol.25No.1Jan.201151——表１延庆县及被调查乡镇的综合发展情况表（２００８年）（１）近２００个村庄规划的编制工作，包括６个市级试点村、２００６年下半年以来到２００９年上半年北京市农委要求编制的１２０个村、２００９年市级五项基础设施整体推进村２５个村，以及按县领导要求增加编制的４９个村的村庄规划，其中１１６个村庄的新农村建设规划已经得到延庆县政府的审查批复。

计划到２０１０年上半年基本完成全部３７６个行政村的规划编制工作，实现村庄规划的全覆盖。

延庆县的乡镇规划落实了延庆的新城建设规划，为延庆的发展构建起了网络状的城镇体系，为积极促进延庆县的城乡协调发展，科学引领延庆的城乡建设，形成城乡一体化发展的新格局奠定了坚实的基础。

２．综合发展情况延庆县和三个乡镇的综合发展情况，如表１。

从表１可以看出，延庆县农村经济发展还达不到北京市的平均水平。

２００８年，北京市全市农民人均纯收入为１０７４７元，但是延庆县农民人均纯收入为９３８５元，比北京市的平均水平低７６２元，低７．０９％。

而且乡镇之间也存在差距。

在调查的乡镇中，最好的康庄镇农民人均收入是１０２３７元，最差的永宁镇只有６９９６．８元，相差３２４０．２元，差距占３１．６５％，近１／３。

表１还显示，在农民就业方面，康庄镇、永宁镇和四海镇农民第一、二产业就业率分别为５７．４％、３７．８％和３０．３％，康庄镇农民第一、二产业就业率最高，所以该镇农民的人均收入水平也最高。

这说明，第一、二产业仍然是延庆农民收入的主要来源。

此外，固定资产投资规模差距也比较大。

由表１可以看出，康庄镇固定资产投资规模是其他两个镇的１０～１５倍，而且基础设施建设投入的差距在２０倍以上。

３．各乡镇的产业发展情况３个镇的产业发展情况，如表２。

乡镇之间的集体经济发展差距较大。

从表２可以看出，康庄镇的集体经济年总收入达到７０４９万元，而四海镇只达到２７０万元，前者是后者的２６倍多，但是两乡镇的集体资产总额只差３倍多。

其原因可能是由于康庄镇有工业开发区，工业加工业作为主导产业产出率较高，而其他两个乡镇则都以农业和服务业为主导产业。

４．各乡镇的村庄建设情况３个乡镇的村庄建设情况，如表３。

在村庄建设方面，按照北京市新农村建设办公室的统一部署，各乡镇的村庄街坊路硬化和两侧绿化、供水老化管网改造和“一户一北京农业职业学院学报２０１１年第１期52——从表４可以看出，３个镇实际经营农业户所占农户总数的比例分别为９８．５％、９０．９％和４２．２％，流转土地的农户所占农户总数的比例分别为２７．７％、３２．０％和０．６％。

这是由当地的农业主导产业和土地收益率所决定的，如康庄镇的蔬菜种植远近闻名，从而其专业户也比较多，而且镇里的工业开发区建设，也使农民有了兼业的条件，从而兼业户也多。

此外，表４还显韩媛媛等：延庆县部分乡镇规划建设调研表２各乡镇的产业发展情况统计表（２００８年）单位：万元、人表４各乡镇的农业经营情况表（２００８年）表”、污水处理、垃圾处理、厕所改造等五项基础设施建设都有所起步，但进展不同，如永宁镇和四海镇的一大半村都已开始起步，而且已经完成的村还树立了样板；而康庄镇只有１／５的村开始起步，其余大部分村尚未启动，其主要原因是康庄镇的镇宇规划还没有得到批复，此外，由于其区位优势，农村出租房屋和空置房屋较多。

５．各乡镇的农业生产经营情况３个乡镇的农业生产经营情况，如表４。

表３各乡镇村庄建设情况统计表（２００８年）53——示，３个镇的农民专业合作组织发展和农村集体经济产权制度改革都已开始起步，而且山区农民对农业生产经营的组织化要求迫切，农民专业合作组织发展也相对较快。

６．各乡镇的社会事业发展情况３个乡镇的社会事业发展情况，如表５。

表５显示，３个镇的教育、卫生、文化等社会事业发展都具有一定的基础，而且四海镇对农业科技推广更为重视，虽然是个山区小镇，但还有一个２２人的科技推广队伍，为科教兴农奠定了基础。

７．各乡镇核心区基础设施建设及其有关情况３个乡镇核心区基础设施建设及其有关情况，如表６。

表６显示，３个镇的核心区建设在不同程度上都有了一定的基础，康庄镇作为市级小城镇建设试点镇，基础要更好一些；永宁镇作为中心镇，在打造文化古镇、发展旅游产业方面在核心区加快古城恢复，奠定了一定的基础；而四海镇由于区位的因素，其核心区的发展略慢了一些。

二、延庆县乡镇规划建设中所反映出的问题调查中，无论是走访还是座谈，延庆县的干部群众都对经济发展和镇村规划建设充满关注。

对于其反映及其我们看到的问题，归纳为以下几个方面：１．现实发展要求与长远规划约束经常发生冲突规划的远期目标往往是政府从区域整体考虑确定的发展目标，需要坚定不移地加以实现。

但是远期目标的实现需要一个长期的过程，在这一阶段，涉及到具体某个乡镇、某个村庄，从自身生产生活改善要求出发的一些发展要求也需要加以尊重。

如城中村问题，在经济发展较快的地区，快速的城市化进程就能自然地消化这些问题。

但是在延庆县这类经济相对滞后的地区，城中村的城市化过程就可能需要一段时间。

这些村庄的村民对于近期的生产生活改善的要求，如翻建民宅、利用闲置建设用地建设一些商业设施，享受新农村普惠政策等，也不得不认真考虑。

这些问题在一些乡镇中心区及周边的村庄也同样大量存在。

２．建设用地指标不足，产业发展受到限制我国的建设用地政策是按照人口规划进行控制的，但往往是“发展”快于“规划”，造成了“规划”对“发展”的制约。

以康庄为例，按照以前的规划，到２０２０年，康庄镇人口应该表５乡镇社会事业发展情况表（２００８年）北京农业职业学院学报２０１１年第１期54——达到２万人，可是实际情况是，康庄镇现在的人口就已经达到了３．１万人了。

所以，随着我国城镇化进程的加快，人口流动性的增大，按照以前的规划分配的建设用地指标是严重与实际需求相脱节的。

延庆县在北京市总体规划中被定位成“生态县”，在客观上限制了某些产业的发展。

以往简单、粗放的产业选择和发展模式行不通了，而环境友好型的产业项目一时半会儿引不进来，使本地区的经济发展受到很大影响。

而在保护生态的前提下“如何发展”、“发展什么”又是个有待深入思索和妥善解决的大问题。

所以，功能定位上的“转型”在近期内必然会影响本地区的经济发展。

３．新农村建设项目的内容过于统一，镇村建设后续资金投入不足目前，新农村建设投入采取财政转移支付的方式，市、县作为投入的主体，其建设项目是统一指定的，而且下拨的建设资金中有一部分是以实物的形式出现的，而乡镇若是争取到了建设项目要完成指定任务往往还需要镇里给予配套资金支持，这在实际建设中使一些乡镇表６各镇核心区基础设施及其有关情况表（２００８年）韩媛媛等：延庆县部分乡镇规划建设调研55——为此背上了债务。

此外，根据当地情况，指定的项目建设内容未必符合农民的需求，从而使建设和使用出现“两张皮”。

在前些年的小城镇建设过程中，为了招商引资，只注重开发区所谓“几通几平”的基础设施建设，而往往忽视与之配套的其他基础设施建设，从而在后续发展过程中由于后续资金投入不到位和不足，导致了部分乡镇的建设项目在发展的关键时期因缺少资金支持而陷于停滞状态。

４．乡镇级政府统筹管理权力有限新农村建设的资金投入往往是分块管理、专款专用，比如五项基础设施建设的投入就分成交通、水务、市政、环卫等几块，再加上教育、文化、医疗、培训等各部门也各自为政地进行建设。

这样，一些资金的投入点未必是本地区急需资金的地方，而乡镇政府又没有财政统筹权力，造成资金使用效率很低。

再加上乡镇政府基本没有执法权力，比如违章建筑上报６个月后才有可能得到批复，但往往是等到批复下来时建筑物已经建成，加上来自各方面压力，法院一般不愿意受理，致使违章建筑难以拆除。

５．“空心村”整治和村庄迁并整合缺乏政策支持调查发现，各乡镇都不同程度地存在“空心村”现象，人户已经迁走，但是宅基地还保留着。