城乡差距的非公正性及其矫正

城乡差距的非公正性及其矫正党国英【摘要】经济效率、社会平等与政治稳定是政治家通常追寻的施政目标。

在一定条件下，这些目标可概括为社会公正目标。

城乡二元体制既会引起效率的损失，又会产生社会不平等，更可能造成社会不稳定。

必须通过城乡一体化改革与发展，建立更合理的城乡关系，实行积极的城镇化战略，推进以土地改革为核心的要素市场改革，实现城乡社会治理的一体化。

在我国，社会公正目标实现的主要障碍是城乡二元体制。

中央政府为克服这一障碍所确定的战略是城乡经济社会一体化。

在此，主要讨论城乡二元体制的非公正性以及城乡一体化与社会公正性目标的契合问题。

一、若干概念的界定鉴于在这里使用的若干术语非经济学的标准术语，而有的术语意义广泛，与这里的使用不是完全吻合，需要先作一个简短讨论。

（一）效率经济学的效率一般是指生产者和消费者同时实现利益最大化，社会边际成本（投入）与社会边际效用（报酬）相等，包含对外部成本（效益）内部化的要求。

在讨论城乡一体化时使用的效率概念，主要是指全社会生产者所利用的要素（特别是土地、劳动）得到合理利用.即边际报酬相等。

在此项分析中将引入国际比较。

（二）平等大部分情况下，官方文件乃至学术界不大区分平等和公平（公正）之间的区别。

公平应该是指效率与平等的兼顾，而平等是指基于公民政治权利诉求产生的收入均等。

但这一表述并没有成为经济学界的共识，原因是政治权利诉求受很多复杂因素的影响，难以形成稳定的、逻辑自洽的解释。

这里所用的平等，是指经济利益在城乡居民间的合理分配，而对“合理”的把握则与对社会意识形态的认识有关。

（三）社会稳定社会稳定是指一个社会内生的通过法制手段预防和化解对抗性冲突以制度可能性，其中包括稳定的法律秩序、稳定的政权的及政权更迭的有序性。

美国学者罗尔斯的《正义论》把社会稳定作为社会公正的一个要素，纳入其理论分析框架。

（四）公正或正义这里接受罗尔斯以及其他重要学者的意见，把公正看作在一定法制环境下对效率和平等的兼顾。

符合公正性要求的制度特点主要是、在私人领域建立竞争性的按要素市场价格分配的机制，以保障经济活力;在公共领域确立竞争的合理秩序，并通过国民收入再分配渠道确立国民利益的基本平等;在这两个领域均通过民主、公开的原则确立利益冲突的调节政策。

（五）二元体制二元体制的特点，一是市场不统一，特别是要素市场不统一;二是基本公共服务不均衡，公共财政不能覆盖到全社会，农村地区的公共品供应不足：三是社会治理方式不统一。

（六）城乡一体化城乡发展鸿沟与制度差异是我国的一种特殊现象，因此，城乡一体化是讨论我国发展问题时的一个特殊概念。

这里的城乡一体化是指通过城乡要素市场的逐步统一，实现国家公共服务对城乡社会的全覆盖和城乡居民的权利均等。

二、二元体制的非公正性二元体制的非公正性主要体现在效率、社会平等、社会稳定三方面。

（一）二元体制产生效率的损失1.劳动要素使用的效率损失.在二元体制下，劳动资源配置调整的根本特点，是城市比农村更缺乏廉价劳动力，其表现是城市的年平均工资水平高于农业领域的年均劳动报酬。

学术界对于两者的差距有不同估计，但对这种差距的存在均无疑义。

即使将城乡劳动力换算为“标准劳动力”，其在城乡之间的报酬也是不同的。

据统计，此项差距在2.2倍左右（按国家统计局的资料，差距还要大些）。

如果这种差距是偶然发生，可认为与经济体制无关，但这种差距多年持续存在，则一定与体制有关。

在理论上说，“标准劳动力”在城乡之间的输入差距乘以一个总数，便是因二元体制产生的劳动资源配置的效率损失总量，其中要扣除城市工资水平因竞争而产生的下降因素。

据估计，这个数值可占到10%左右。

在目前已经有1亿5干多万农村劳动力转移到非农部门的基础上，农村的隐形失业率仍然接近50%，考虑到我国农业技术提升的潜力，这个数字还要更大一些。

隐形失业意味着农民的劳动时间短。

粗略估计，我国种粮农民的总的工作日和城市部门职工的加班的时间一样。

调查可以发现，农民群体内部的收入高低与农民的劳动时间成正比。

在华北平原，如果一户农民种植1公顷大田作物，一年2季，每年的劳动时间在现有技术条件下不到3个月。

他们的收入总量不多，但每个劳动日的报酬和城市体力劳动的报酬差不多，甚至还要略高一些。

劳动时间长的主要是养殖农户以及从事蔬菜、水果生产和其他经济作物的农户，他们的收入自然会高出种粮农民许多。

种植经济作物的农户和养殖户的收入高，也是因为他们每年的有效工作日比一般农户要长许多。

按这个分析，要让农民致富，就必须让农民增加劳动时间，接近充分就业，而城镇化是实现这个目标的根本途径。

现行的户籍制度影响这种变化。

从调查来看，统计局发布的关于单位农产品生产中农民劳动时间投入数据，要高于这里的农户调查数据。

统计局的数据要比这里的调查高出40%以上。

实际上，随着技术的进步和单位农产品的活劳动投入减少的可能性还很大。

即使按照国家统计局的数据，农民的有效工作日也有限。

也就是说，在已经大量转移劳动力的基础上，农民的有效工作日仍然为充分就业工作日的一半。

在市场环境下，农村廉价劳动力源源不断地流向城市。

这是我国资源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉。

没有过去的城镇化，就没有今天的经济成就。

就大国经济成长历史看，我国的城镇化速度创造了新纪录。

近十年左右，我国的城镇化率每年大约提高1个百分点。

这个速度超过了美国最快时期的城镇化速度。

我国的城镇化速度在最快时期每年大概提高0.5个百分点。

我国比一些西方国家的经济发展速度快，直接原因是我国的城镇化步伐快。

2.土地要素利用的效率损失。

我国二元体制在土地要素市场方面有突出反映。

一是城乡之间实行不同的土地制度，以至农村土地转为建设用地时，事实上要被征用为国有土地。

二是城乡土地交易方式不同。

农村土地经由征地环节后，由国家将土地送入二级市场，农民的土地即使符合建设规划，也不能直接与土地最终使用者进行交易。

三是城乡土地规划体制有差异。

尽管国家已经有统一的《城乡规划法》，但因所有制不同产生的复杂问题，发生了所谓土地规划及用途管理的“圈内”、“圈外”困扰。

表1：全国农村闲置住房和村庄闲置土地的价值估算（亿元）空置房屋总价值闲置土地总面积闲置土地总价值价值总计以大范围村庄调查数据为基础计算(条件1) 11627 0.147亿公顷 19555 31182以河北省典型调查数据为基础计算(条件2) 26914 0.073亿公顷 9777 27891 注：大范围调查涉及11个省份，得到有效农户样本1650个;时间为2008～2009年。

上表计算中，空置房屋分为3类，钢筋混凝土、砖混和其他;比例按第二次农业普查资料确定;价值按这里的调查数据确定;为2008年价格。

土地价值按年地租率3000元／公顷和银行一年期定期储蓄利率计算。

从理论上说，地块的位置相近、用途相近，若因市场不完全造成价格差异，必然产生效率损失。

在土地管理和土地交易的实践中，我国土地要素的效率损失表现为以下几个方面：第一，城市建设用地浪费较严重。

我国因城镇化带来耕地减少的程度超过多数发达国家城镇化快速增长时期的耕地减少程度。

在土地资源比较紧张的发达国家中，其城镇化率提高较快的时期，英国（1771～1850年）的耕地面积基本没有减少，日本（1920～1960年）略有增加。

法国（1851～1954年）耕地面积以0.324%的速率减少，但其草地和森林面积有显著提高。

我国实行耕地“占补平衡”政策以后，按官方的数据，耕地没有减少，但占优补劣的问题突出。

城市建成区面积的扩大可视为优质耕地的减少。

我国城市建成区面积的增长速度在“九五”、“十五”非常快，达到5.34%，但在“十一五”时期的前两年速度开始下降，但仍然达到3.84%。

这种情形导致我国城市建成区面积的扩张超过城市人口的增长速度，以至城市人口密度持续下降，东部城市甚于西部城市，而东部城市政府最喜欢讲建设用地短缺。

第二，因所有权制度及其对土地规划体制的负面影响，我国住房建设用地被限于城市，且多是平原地区的优质耕地，浅山区土地的房地产开发基本被堵死，形成住房建设用地的紧张。

第三，土地所有制缺陷和城乡土地市场价格差异较大，也引导农民多占宅基地，造成农村土地的巨大浪费。

与日本比较，1954年日本乡村的住宅占地面积是耕地面积的6.8%，而我国村落占地是耕地的13.3%，超过日本的1倍还多。

保守估计，通过村庄整治，我国占地约17万平方公里（包括乡镇企业占地）的村落占地可以节约0.067亿公顷，这个面积足够未来几十年搞经济建设。

据笔者参与的农村调查课题，我国农村空宅数占有效总样本宅数10.8%。

国家统计局没有关于农村住房空置情况的数据披露。

根据自己的调查数据和国家统计局第二次农业普查数据作综合分析，其结果见表1。

第四.二元体制影响我国农业竞争力提高。

随着城镇化的推进，粮食生产的比较优势会发生结构性下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，因而存在很大的粮食减产因素。

据一些调查，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还可能会降低。

我们将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。

但因为二元体制造成劳动力转移的不稳定性和所谓“半城镇化”缺陷，加上城市建设用地价格过高因素，给农村耕地流转造成能困难，农业规模经济难以提升。

我国农村耕地流转比率约为10%，且多为家族内部流转，难以产生农业规模经济。

在这种情形下，我国农业已经难以进一步采用劳动节约型技术，农民不得不大量使用化肥、农药增产粮食。

随着我国城市工资水平的提高，这种小规模农业的机会成本将持续上升，不利于我国农业在国际上保持比较优势。

3.宏观经济的效率损失。

二元体制产生的宏观经济损失主要表现在以下三个方面：第一，劳动市场扭曲，劳资关系紧张，就业潜能降低。

因为劳动市场客观上对农民工权益保护乏力，贬低了农民工的真实工资单价。

外来人口大多居住在违章建筑之中，或群租居住，这种情形导致大城市廉价劳动力聚集，以致大城市的劳动力价格甚至低于小城市，使小城市的投资环境恶化，影响小城市经济发展。

我国与劳动保护相关的法律执行力度不够，劳动者劳动强度高、劳动时间长，影响城市经济体吸纳农村富余劳动力的能力。

比较分析发现，我国国民经济增长对就业的拉动作用，比发达国家要低得多（见表2），这种情形制约我国农村人口向城市转移。

表2：我国与主要发达国家就业弹性系数比较美国联邦德国英国-1 英国-2 日本中国时间段 1919～1957 1950～1960 1911～1931 1948～1955 1929～1955 1990～2007E-GDP弹性系数 0.48 0.42 0.27 0.33 0.23 0.098注：除中国外，其他国家的数据分析中用国民收入指标计算，因分析增长率，不影响结论;中国的数据未按照第二次经济普查结果调整，对结论影响微小;有关数据均根据价格指数作了调整，但价格指数类别不同，这一点对结论影响微小;时间段的设定主要是因为考虑数据的可比性。